2024구합91668 개선명령처분 취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 사회복지사업법상 '학대'에 노인복지법상 '방임행위'가 포함되는지 여부
- 방임행위로서의 학대 성립 요건(인식 가능성 + 방치)
- 요양시설 종사자의 식사보조·관찰 의무 위반 여부
- 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 단서 (다)목의 면책사유 적용 여부
소송법적 쟁점
2) 사실관계
- 원고는 서울 마포구 소재 노인의료복지시설(이하 '이 사건 시설')을 운영하는 자임
- 망인(만 80세, 장기요양등급 4등급)은 치매·연하장애를 앓으며 이 사건 시설에 입소한 수급자로, 유동식(경관식)을 제공받다가 보호자 요청에 따라 2023. 3. 9.부터 일반식으로 변경됨
- 망인은 평소 식탐이 많고 급하게 섭취하는 식습관이 있었으며, 식사 시 기침·가래·사레 증상이 빈번하였고, 이 사건 시설의 장기요양급여제공 기록지·간호기록지 등에 해당 증상 및 지켜볼 필요성이 기재되어 있었음
- 2023. 6. 8. 12:08경 요양보호사는 망인에게 배식 후 곧바로 호실을 나갔고, 이후 약 16분간 망인은 혼자 식사하였으며 그 사이 요양보호사 등의 출입 없었음. 결국 망인은 식사 도중 질식사함
- 서울특별시서부노인보호전문기관이 시설조사를 실시하여 2023. 11. 21. 방임에 의한 노인학대행위 판정 후 피고에 통보함
- 피고는 2024. 3. 7. 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호, 같은 법 시행규칙 제26조의2 [별표 4] 2. 개별기준 제4호 (라)목에 근거하여 ① 전 직원 대상 노인학대 예방·안전·응급처치·인권교육 추진계획 수립 및 결과 보고, ② 이용자 식사시간 포함 보호체계 개선, ③ 입소자 식사법 의사소견에 따라 진행을 내용으로 하는 개선명령(이하 '이 사건 처분')을 함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호 | 불법행위·부당행위 발견 시 시설 개선·폐쇄 등 명할 수 있음 |
| 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표 4] 2. 개별기준 제4호 (라)목 | 시설 거주자 인권침해(학대 등) 발생 시 1차 위반 개선명령 부과 |
| 노인복지법 제1조의2 제4호 | 노인학대 = 신체적·정신적·성적 폭력, 경제적 착취, 가혹행위, 유기, 방임 포함 |
| 노인복지법 제39조의9 제3호 | 자신의 보호·감독을 받는 65세 이상 노인에 대한 기본적 보호·치료 소홀 방임행위 금지 |
판례요지
- '학대'의 범위 해석: 사회복지사업법령에 '학대' 정의규정 없으나, 동법 제2조 제1호 (다)목이 노인복지법에 따른 사업을 사회복지사업으로 규정하고 있고, 노인복지법 제1조의2 제4호가 방임을 노인학대로 정의하므로, 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호상 '학대'에 '방임행위'(기본적 보호·치료를 소홀히 하는 행위)가 포함된다고 해석함이 타당함
- 방임행위의 성립 요건: 시설 종사자가 노인에게 보조행위·지속적 관찰 등이 필요한 상태임을 인식하였거나 쉽게 예상할 수 있었음에도 게을리한 채 적절한 보호를 하지 않고 방치하는 정도에 이른 경우
- 재량권 일탈·남용 판단 기준: 위반행위 내용, 달성하려는 공익목적, 제반 사정을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 개인의 불이익을 비교·형량하여 판단. 부령 형식의 처분기준은 내부 사무처리준칙에 불과하여 법원을 기속하지 않으나, 기준 자체가 헌법·법률에 합치되지 않거나 처분이 현저히 부당하다고 인정할 합리적 이유 없는 한 재량권 일탈·남용으로 판단하여서는 안 됨 (대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결, 대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결 참조)
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 처분사유(방임에 의한 학대) 존재 여부
법리
- 시설 종사자가 보조·관찰 필요성을 인식하였거나 쉽게 예상할 수 있었음에도 방치한 경우 방임행위로서 학대에 해당함
포섭
- 망인의 치매·연하장애·기침·가래·사레 증상이 장기요양급여제공 기록지·간호기록지에 기재되어 있어 이 사건 시설은 상태를 충분히 인지하고 있었고, 기록에는 '천천히 섭취하도록 하고 지켜볼 필요성'도 명기되어 있었음
- 요양보호사는 배식 후 곧바로 호실을 나갔고, 이후 약 16분간 망인 혼자 식사하였으며 요양보호사 등이 전혀 출입하지 않았음 → 보조 및 지속적 관찰을 전혀 하지 않은 방치에 해당함
원고 주장 및 배척 근거
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점도증진제 물 확인 후 식사 제공으로 충분한 보조를 하였다는 주장: 식사를 유동식에서 일반식으로 변경한 것은 의료인의 판단이 아닌 보호자 요청에 의한 것이었고, 변경 후 약 3개월간 꾸준히 기침·가래·사레 증상이 나타났으며(사망 전날에도 발생), 식사 전 사레가 없었다고 하더라도 식사 중 증상 발생을 예상할 수 없었다거나 그 확인만으로 충분한 조치를 하였다고 볼 수 없음
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CCTV로 수시 관찰하였으므로 충분한 관찰이 이루어졌다는 주장: 이 사건 호실 CCTV는 망인 침대 머리맡 기준 대각선 뒤편에 위치하여 식사하는 모습을 정면에서 볼 수 없어 이상 증세 즉각 인지 곤란. 또한 갑 제6호증 영상에 의하면 요양보호사가 호실에 들어가자마자 바로 뒤돌아 나가려다가 그 순간 이상 증세를 발견하여 다가간 사실이 인정되어, CCTV를 통해 관찰하고 있었다고 볼 수 없음
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면책사유(노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 단서 (다)목) 주장: 위 조항은 장기요양기관 지정취소·업무정지 처분에 관한 것으로, 이 사건 처분의 근거조항과 무관함. 또한 앞서 본 여러 사정에 비추어 원고가 방임행위 방지를 위해 상당한 주의·감독을 하였다고 볼 수도 없음
결론: 처분사유 존재 인정, 원고의 주장 이유 없음
쟁점 ② 재량권 일탈·남용 여부
법리
- 처분기준이 헌법·법률에 합치되지 않거나 처분이 위반행위 내용 및 관계 법령에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 합리적 이유가 없는 한 재량권 일탈·남용으로 판단 불가
포섭
- 노인의료복지시설은 심신 장애 노인에 대한 급식·요양·편의를 제공하는 공익적 역할로 사회적 책임이 무겁고, 학대 피해 노인은 취약한 지위로 시정 요구가 어려우며, 방임행위의 밀행성·반복 위험성을 고려하면 엄격한 제재 필요성이 인정됨
- 개선명령은 시설폐쇄·시설장 교체에 앞서 부과되는 가장 경한 처분이며, 처분 내용도 교육계획 수립·보고, 보호체계 개선, 의사소견에 따른 식사법 진행이라는 재발 방지 조치에 불과하여 원고에게 발생하는 불이익이 크다고 볼 수 없음
결론: 재량권 일탈·남용 없음
최종 결론
참조: 서울행정법원 2026. 4. 17. 선고 2024구합91668 판결
