2025구합5416 개발제한구역 내 행위허가(변경)처분 취소의 소

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 환경단체(사단법인)가 개발제한구역 내 행위허가(변경)처분에 대해 취소소송을 제기할 원고적격이 있는지 여부
• 개발제한구역법, 헌법상 환경권, 환경정책기본법이 환경단체에게 개별적·직접적·구체적 이익을 부여하는지 여부
• 공익감사청구 종결이 처분을 다툴 구체적 이해관계를 형성하는지 여부
• 회원의 거주 사실만으로 단체에게 법률상 보호되는 이익이 인정되는지 여부

---

2) 사실관계

• 피고 보조참가인(주식회사 산○)은 울산 울○군 망○리 일원에서 망○골프장 조성사업(이 사건 사업) 시행 중
• 피고(울○군수)는 국민신문고 진정을 받고 현장조사 실시, 원형보전지 훼손·구조물 물량 증가·무허가 RC옹벽 시공 등 3건의 위반행위 확인
• 피고는 1·2차 시정명령 발령, 이행강제금 부과 등 시정조치 시행
• 피고 보조참가인의 행위허가(변경)신청에 대해 피고가 보완 미이행을 이유로 반려하자, 보조참가인이 행정심판 제기
• 울산광역시 행정심판위원회는 반려처분이 위법·부당하다는 이유로 취소재결
• 감사원은 피고에게 법률자문 후 후속 행정처분 이행 지시; 정부법무공단은 "행정심판 재결 취지에 따라 후속 처분 이행" 의견 제시
• 피고는 2025. 2. 3. 보조참가인에게 개발제한구역 내 행위허가(변경) 승인처분(이 사건 처분) 함
• 원고(사단법인 울산○○운동연합)는 이 사건 처분의 취소를 구하며 이 사건 소 제기
• 원고는 울산 거주 회원 보유, 공익감사청구 종결 경위, 헌법상 환경권 등을 원고적격 근거로 주장

---

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
개발제한구역법 제1조	도시 무질서한 확산 방지, 자연환경 보전, 도시민 건전한 생활환경 확보를 목적으로 함
헌법 제35조 제1항	모든 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리(환경권) 기본권으로 승인
환경정책기본법 제1조	환경보전 관련 국민 권리·의무·국가 책무 명확화 및 기본사항 규정
행정소송법(묵시적 적용)	소송요건(원고적격) 직권조사사항, 증명책임은 원고 부담

판례요지

• 처분의 직접 상대방 아닌 제3자도 당해 처분으로 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우 취소소송 제기 가능함
• 법률상 보호되는 이익이란 근거 법규 및 관련 법규에 의한 개별적·직접적·구체적 이익이어야 하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 갖는 일반적·간접적·추상적 이익은 포함되지 않음 (대법원 2012두19496, 19502 참조)
• 환경상 이익을 근거로 하는 제3자는 그 이익이 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익임을 증명하여야 원고적격 인정됨
• 근거 법규에 영향권 범위가 구체적으로 규정된 경우, 영향권 내 주민은 침해 우려가 사실상 추정되어 원고적격 인정; 영향권 밖 주민은 수인한도를 넘는 환경피해를 스스로 증명하여야 함 (대법원 2006두14001, 2007두16127 참조)
• 소송요건에 대한 증명책임은 원고에게 있음 (대법원 96다39301 참조)

---

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 개발제한구역법에 의한 원고적격

• 법리 — 근거 법규에 의해 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익이 있어야 원고적격 인정; 공익보호의 반사적 이익은 해당 없음
• 포섭 — 개발제한구역법 제1조의 목적은 도시 무질서한 확산 방지 및 자연환경 보전이라는 공공의 이익 보호 취지이며, 그 결과 주민의 쾌적한 생활환경이 보전된다 하더라도 이는 공익보호 결과에 따른 반사적·간접적 이익에 불과함. 개발제한구역 내 주민의 개별적·직접적·구체적 이익을 별도 보호하는 규정 없음
• 결론 — 개발제한구역법에 근거한 원고적격 불인정

쟁점 2: 헌법상 환경권에 의한 원고적격

• 법리 — 헌법 제35조 제1항의 환경권만으로는 보호대상·권리 주체·범위가 불명확하여 개개인에게 직접적·구체적 권리를 부여한 것으로 보기 어려움; 명문 법률 규정 또는 관계 법령의 합리적 해석으로 권리의 주체·대상·내용·행사방법이 구체적으로 정립되어야 함
• 포섭 — 이 사건에서 헌법상 환경권을 구체화하는 명문의 규정이 없는 이상 헌법상 환경권만을 근거로 원고적격 인정 불가
• 결론 — 헌법상 환경권 근거 원고적격 불인정

쟁점 3: 환경정책기본법에 의한 원고적격

• 법리 — 관련 법규가 개별적·직접적·구체적 환경상 이익을 보호하는 취지를 포함하고 있어야 함
• 포섭 — 환경정책기본법은 환경보전에 관한 국민의 권리·의무 및 국가 책무를 명확히 하는 일반적 기본법으로, 개발제한구역 내 주민들의 개별적·직접적·구체적 환경상 이익을 보호하려는 취지의 규정이라고 볼 수 없음
• 결론 — 환경정책기본법 근거 원고적격 불인정

쟁점 4: 공익감사청구 종결로 인한 이해관계

• 법리 — 처분을 다툴 구체적 이해관계가 있어야 원고적격 인정 가능
• 포섭 — 원고는 감사원이 이 사건 처분으로 위법성이 해소되어 감사청구를 종결하였다고 주장하나, 실제로는 피고가 행정심판 취소재결에 따라 직무를 수행한 것이므로 직무유기에 해당하지 않아 종결처리된 것임. 주장 전제 자체가 잘못됨. 감사청구는 이미 종결되었고 이 사건 처분의 효력 유무에 따라 해당 절차가 재개되는 것도 아님
• 결론 — 감사청구 종결을 이유로 한 구체적 이해관계 불인정

쟁점 5: 회원의 거주 사실에 기한 단체의 원고적격

• 법리 — 영향권 내 주민은 환경상 침해 우려가 사실상 추정되나, 영향권 밖 주민 및 단체는 수인한도를 넘는 환경피해를 스스로 증명하여야 함; 증명책임은 원고에게 있음
• 포섭 — 원고의 일부 회원이 울○군에 거주한다는 사실만으로는 해당 회원들이 개발제한구역 내에 거주하면서 수인한도를 넘는 환경상 이익의 침해를 입었다는 점이 증명되었다고 보기 어려움. 설령 일부 회원에게 그러한 사정이 있더라도 해당 회원 개인이 취소를 구하는 것은 별론으로 하고, 단체인 원고에게 법률상 보호되는 이익이 존재한다고 볼 수 없음
• 결론 — 회원의 거주 사실을 근거로 한 단체의 원고적격 불인정

최종 결론 — 원고에게 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 인정되지 않으므로 이 사건 소를 각하함

---

참조: 2025구합5416