2025누968 지목변경신청반려처분취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 개발제한구역 내 지목 '염전'인 토지에 대해 개발행위(토지형질변경) 허가 없이 지목변경 신청이 가능한지 여부
- 염전 기능 상실(해수 유입 차단 등)이 공간정보관리법 시행령 제67조 제1항 제2호 소정의 '용도폐지' 사유에 해당하는지 여부
- 현재 이용현황이 '일시적·임시적 용도'에 해당하는지 여부
소송법적 쟁점
2) 사실관계
- 원고는 시흥시 C 염전 14,994㎡, D 염전 15,394㎡(이하 '제1, 2토지')를 소유함
- 두 토지는 개발제한구역 내에 위치하며 지목은 '염전'임
- 원고는 이 사건 폐전신고를 하였고, 이후 주변 공공개발사업으로 인해 해수 유입이 차단되어 염전으로서의 이용가능성이 상실되었다고 주장함
- 원고는 피고(B)에게 지목을 잡종지로 변경해 달라는 신청을 하였으나, 피고는 2023. 11. 10. 이를 반려함
- 원고는 향후 물건 적치나 노외주차장 등의 용도로 활용할 계획임을 밝혔으나, 구체적 확정 또는 관계 법령에 따른 허가 취득 단계에는 이르지 못한 상태임
- 제1심(수원지방법원 2025. 6. 18. 선고 2024구합61804 판결)은 원고의 청구를 기각함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 공간정보관리법 제81조 | 지목변경 시 지적소관청에 신청하도록 규정 |
| 공간정보관리법 시행령 제59조 제2항 | 토지가 일시적·임시적 용도로 사용되는 경우 지목변경 불가 |
| 공간정보관리법 시행령 제67조 제1항 제2호 | 용도폐지 시 지목변경 신청 요건 규정 |
| 국토계획법 제56조 제1항 | 토지형질변경에 대한 개발행위 허가 의무 |
| 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문 | 항소심의 제1심판결 인용 근거 |
판례요지
- 지목변경 절차의 선행요건: 어떤 토지를 지목과 달리 이용하기 위해서는 국토계획법 제56조 제1항에 따른 개발행위(토지형질변경) 허가를 먼저 받아야 하고, 그 토지의 실제 현황이 공부상 지목과 달라졌거나 물리적 형상 변경 공사가 필요하지 않은 경우라도 마찬가지임(대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결 참조)
- 일시적·임시적 용도 해당 여부 판단기준: 토지의 현재 이용현황, 해당 이용현황이 주된 용도로 고착되었다고 볼 수 있는지, 관계 법령상 그와 같은 이용이 적법하게 허용되는지 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 함
- 외부 요인에 의한 용도폐지: 주변 공공개발사업 등 외부 요인으로 기존 용도의 이용가능성이 사실상 폐지되었더라도, 토지형질변경 개발행위 허가 기준에 따른 구체적 심사 없이 곧바로 지목변경이 허용된다고 보는 것은 개발행위허가제도의 취지를 몰각시킬 우려가 있음
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 개발행위 허가 없이 지목변경 가능 여부
- 법리: 지목변경에 앞서 국토계획법 제56조 제1항에 따른 개발행위(토지형질변경) 허가를 받아야 하며, 토지의 형상변경 공사 필요 여부나 현황과 지목의 불일치 여부를 불문함 (대법원 2019두31839 참조)
- 포섭: 제1, 2토지는 개발제한구역 내에 위치하여 토지 형질변경을 위한 개발행위 허가가 필요함에도, 원고는 이에 관한 개발행위 허가를 받지 아니한 채 지목변경을 신청하였음
- 증거: 원고가 관계 법령에 따른 개발행위 허가 등을 받았음을 인정할 자료가 없음
- 결론: 개발행위 허가 없이 이루어진 지목변경 신청은 허용되지 않으므로 반려처분 적법
쟁점 ② '일시적·임시적 용도' 해당 여부 및 잡종지로의 종국적 변경 여부
- 법리: 공간정보관리법 시행령 제59조 제2항에 따라 일시적·임시적 용도 사용 시 지목변경 불가; 해당 해당 여부는 현재 이용현황, 주된 용도 고착 여부, 적법한 이용 허용 여부 등을 종합 고려하여 판단
- 포섭:
- ㉠ 제1, 2토지는 염전 이용 중단 이후 별도의 개발행위 허가 등을 거쳐 새로운 용도로 이용되고 있다고 보기 어렵고, 현재까지 특정한 주된 용도가 형성되었다고 인정할 자료가 없음
- ㉡ 원고가 향후 물건 적치나 노외주차장 등의 용도로 활용할 계획을 밝혔으나, 그 계획이 구체적으로 확정되었거나 관계 법령에 따른 허가 등을 받아 적법하게 실현 가능한 단계에 이르렀다고 볼 자료가 없음
- ㉢ 염전 기능 상실이 인정된다고 하더라도 그 사정만으로 곧바로 잡종지 등 다른 특정 용도로 종국적 변경이 이루어졌다고 보기 어렵고, 종전 용도로의 이용이 중단된 상태에서 일시적·임시적 용도로 사용되고 있을 뿐임
- 증거: 특정 주된 용도 형성을 인정할 자료 없음; 향후 활용 계획의 구체적 확정이나 허가 취득을 인정할 자료 없음
- 결론: 원고 주장 배척
쟁점 ③ 외부 요인(해수 유입 차단)에 의한 용도폐지 및 공간정보관리법 시행령 제67조 제1항 제2호 적용 여부
- 법리: 외부 요인으로 기존 용도의 이용가능성이 사실상 폐지되었더라도, 개발행위 허가 기준에 따른 구체적 심사 없이 곧바로 지목변경을 허용하는 것은 개발행위허가제도의 취지를 몰각시킬 우려가 있음
- 포섭:
- 원고가 이 사건 폐전신고를 한 사실은 인정되나, 이후 주변 공공개발사업으로 해수 유입이 차단되었다는 사정은 개발제한구역 내 이 사건 토지에 관한 법적으로 허용된 이용가능성을 변경하는 사유에 해당하지 않음
- 원고가 원용한 대법원 2004두7252 판결은 하천공사로 폐천부지가 되어 행정청이 하천법에 따라 개인에게 양여한 사안으로 이 사건과 사실관계가 다르고, 부산고등법원 2021누22210 판결은 개발행위구역 지정 약 10년 전 이미 강제 철폐가 이루어진 사안으로 역시 사안이 다르므로 원용 불가
- 증거: 주변 공공개발사업으로 해수 유입이 차단된 사실 자체는 원고의 주장에 의하는 것이고, 그 사정이 개발행위 허가 없이도 법적 이용가능성을 변경한다는 근거가 없음
- 결론: 원고 주장 배척; 반려처분 적법
최종 결론: 원고의 항소를 기각하고, 항소비용은 원고 부담
참조: 수원고등법원 2026. 5. 22. 선고 2025누968 판결
