2025누2460 개발부담금부과처분 취소 청구
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 도시개발사업에서 개발부담금 부과종료시점을 준공검사일(2019. 12. 30.)로 볼 것인지, 아니면 관광시설용지가 '사실상 개발이 완료된 날'(2011. 12. 31. 또는 2014. 3. 16. 무렵)로 볼 것인지
- '사실상 개발이 완료된 날'의 의미: 부지조성공사 완료만으로 족한지, 기반시설공사 완료까지 필요한지
- 선수금 수령 승인이 개발이익환수법 제10조 제2항의 '처분가격에 대하여 국가나 지방자치단체의 인가 등을 받는 경우'에 해당하는지 (처분가격 예외규정 해당 여부)
- 개발이익이 매수인(B)에게 귀속된 상황에서 사업시행자(원고)에게 전액 개발부담금을 부과하는 것이 재량권 일탈·남용인지
소송법적 쟁점
- 제1심 판결 취소 및 청구 기각 가부 (환송 후 항소심)
2) 사실관계
- 부산광역시장은 2006. 11. 29. 원고(A공사)를 시행자로 하여 해운대관광리조트(이 사건 사업) 도시개발구역을 지정·고시함
- 원고는 2007. 12. 18. B피에프브이(이하 'B')와 사업협약을 체결, B가 부지조성공사를 대행하고 관광시설용지 등 지상에 건축사업을 추진하기로 함
- 원고는 2008. 5. 14. B와 관광시설용지 및 주차장 용지(매매대상부지)를 매도하는 용지매매계약을 체결하였고, 수차례 변경계약을 거쳐 최종 매매대금을 233,650,067,000원으로 정하고 2010. 12. 31.까지 대금 전부를 수령함
- 부산광역시장은 2009. 1. 29. 선수금액 233,650,067,000원으로 선수금 수령을 승인함
- B는 2011. 10. 7. 주택건설사업계획 승인을 받아 2011. 12. 30. 착공, 2019. 11. 29. 건축물(3개동)에 대한 동별사용검사를 받음
- B는 2011. 4. 15.부터 2017. 12. 12.까지 6회에 걸쳐 원고에게 부지조성공사중지 공문을 발송하였고, 원고가 이에 동의함
- 원고는 2019. 12. 30. 준공검사를 받았고, 부산광역시장은 2020. 1. 1. 공사완료를 공고함
- 피고(부산광역시 해운대구청장)는 2020. 6. 18. 원고에게 개발부담금 33,388,018,370원을 부과함(이 사건 처분)
- 개발이익 산출 내역: 종료시점지가 516,762,821,288원 - 개시시점지가 56,356,533,423원 - 개발비용 78,204,505,012원 - 정상지가상승분 46,576,638,432원 - 기부채납금액 68,520,997,430원 = 개발이익 267,104,146,991원, 부담금 33,388,018,370원(개발이익×25%×50%)
- 제1심(부산지방법원 2021. 8. 19. 선고 2020구합24135 판결)은 원고 청구 인용, 환송전 항소심(부산고등법원 2022. 2. 18. 선고 2021누22913 판결) 및 대법원 환송판결(2025. 9. 26. 선고 2022두37493 판결)을 거쳐 이 사건 환송심에서 피고의 항소를 인용함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
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| 개발이익환수법 제9조 제3항 | 부과종료시점은 준공인가 등을 받은 날; 단, 토지만을 개발하는 사업에서 사실상 개발이 완료된 토지를 타인에게 양도하는 때에는 양도시점을 종료시점으로 함 |
| 개발이익환수법 시행령 제10조 제1항 제1호 (가)목, 제2항 제1호 | 토지만을 개발하는 사업에서 사실상 개발이 끝난 토지를 타인에게 양도하는 경우, 소득세법 시행령 제162조에 따른 시기(잔대금지급일 등)가 부과종료시점 |
| 개발이익환수법 제10조 제2항 | 처분가격에 대하여 국가나 지방자치단체의 인가 등을 받는 경우, 그 처분가격을 종료시점지가로 할 수 있음 |
| 개발이익환수법 시행령 제11조 제1항 제7호 | 국가 또는 지방자치단체의 인가 등을 받아 토지의 분양가격이 결정된 경우를 처분가격 예외사유로 규정 |
| 도시개발법 제25조 제2항 | 시행자가 선수금을 미리 받으려면 지정권자의 승인을 받아야 함 |
| 도시개발법 제26조 제1항 | 시행자는 조성토지 등의 공급계획을 작성하여 지정권자에게 제출하여야 함 |
판례요지
-
'사실상 개발이 완료된 날'의 의미
- 개발부담금 부과종료시점 예외사유(토지만을 개발하는 사업에서 사실상 개발이 완료된 토지를 양도하는 경우)에서 '사실상 개발이 완료된 상태'란, 해당 토지가 인가 등을 받은 개발사업의 계획에서 정한 개발된 토지로서의 사용목적에 부합할 정도로 공사가 완료된 상태를 의미함
- 이를 판단할 때는 해당 개발사업의 목적, 개발의 내용과 방식, 해당 토지의 목적 또는 용도 및 다른 사업부지와의 물리적·기능적 관계 등을 종합적으로 고려하여야 함
- 이 사건과 같이 계획적 관광단지 개발사업에서는 관광시설용지의 부지조성공사 완료만으로 사실상 개발이 완료되었다고 볼 수 없고, 실시계획에서 정한 관광시설용지로서의 사용목적에 부합하는 데 필요한 정도의 기반시설공사(도로, 주차장 등)까지 완료된 때를 의미함
-
처분가격 예외규정 해당 여부
- 처분가격 예외규정에 해당하기 위해서는 처분가격 자체를 승인하거나 제한하는 것을 내용으로 하는 행정청의 인가 등 처분으로 토지의 처분가격이 결정된 경우이어야 함
- 도시개발법 제25조 제2항에 따른 선수금 승인은 처분가격을 승인한 것이 아니라 준공 전에 미리 처분대금을 수령하는 것을 승인한 것에 불과함
- 처분가격은 원고와 B 사이의 수의계약에 따라 결정되었고, 부산광역시장은 원고가 제출한 토지계획서 내용에 따라 선수금 수령을 승인하였을 뿐, 처분가격 자체를 승인하거나 제한하는 처분을 하지 않음
-
재량권 일탈·남용 여부
- 개발부담금은 조세가 아니라 법률이 정한 부담금으로, 납부의무자와 부과기준·산정방식이 개발이익환수법에 따라 규정되어 있음
- 기반시설공사의 준공이 지연된 것은 원고 스스로 B의 부지조성공사 중지 요청에 동의하여 용인한 결과임
- 원고가 B로부터 지급받은 매매대금은 이 사건 사업에 따른 개발이익을 고려하여 원고와 B 사이에서 합의된 것임
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 부과종료시점
법리
- 토지만을 개발하는 사업에서 예외적 부과종료시점이 적용되려면 해당 토지가 인가된 개발사업 계획에서 정한 사용목적에 부합할 정도로 공사가 완료되어야 하며, 계획적 관광단지 개발사업에서는 기반시설공사 완료까지 요구됨
포섭
- 이 사건 사업은 단순 대지조성이 아니라 주거·상업·문화 등 기능을 갖춘 단지 조성을 목적으로 하며, 관광시설용지(47,823.9㎡, 72.7%) 주변에 도로·주차장·소공원(공공시설용지 17,917.1㎡, 27.3%) 설치를 실시계획에서 명시함
- 도로는 관광시설용지의 효율적 이용을 위한 것이고, 주차장은 법정 규모의 필수 시설임 — 적어도 도로 및 주차장 공사는 사실상 개발 완료 판단의 기반시설공사에 해당함
- 용지매매계약상 대금청산일인 2010. 12. 31. 당시 사업부지 조성공사가 완료되지 않은 점은 원고 스스로 자인함
증거
- 2010년경, 2011. 5.경, 2012. 4.경 항공사진(갑 제11호증의1, 을 제13·14호증): 관광시설용지 내 상당 면적에 물웅덩이가 형성되어 있어 2011. 12. 31.경 부지조성공사 미완료 확인
- 갑 제16호증의 1 내지 6: B가 2011. 4.부터 2013. 4.까지(이후 재연장) 부지조성공사 중지 요청, 원고 동의 사실 인정
- 2014. 3. 16.자 항공사진(갑 제22호증): 2014. 3. 16.경 관광시설용지 대지화 및 건축공사 착공 확인되나, 공공시설용지(도로·주차장·소공원)는 조성되지 않았음
- 갑 제21호증(2014. 3. 16.자 신문기사) 및 원고의 2020. 6. 4.자 의견서: 원고 스스로 "도로 및 소공원에 대한 부지조성공사는 2019. 12. 30. 전체 준공 시점에 완료"라고 인정
- 원고 제출 증거만으로는 준공인가 전 기반시설공사 완료를 인정하기 어렵고 달리 이를 인정할 증거 없음
결론
- 이 사건 관광시설용지의 사실상 개발 완료일을 부과종료시점으로 볼 수 없음
- 부과종료시점은 개발이익환수법 제9조 제3항 본문에 따라 준공검사일인 2019. 12. 30.로 보아야 함
쟁점 ② 처분가격 예외규정 해당 여부
법리
- 처분가격 예외규정은 행정청이 처분가격 자체를 승인·제한하는 처분으로 토지 처분가격이 결정된 경우에만 적용됨
포섭
- 선수금 승인(도시개발법 제25조 제2항)은 준공 전 대금 사전 수령 허가에 불과하고, 공급계획 제출(도시개발법 제26조 제1항)도 승인 대상이 아님
- 토지계획서에 기재된 처분가격은 원고와 B 사이 수의계약(사업협약상 ㎡당 단가 3,594,545원, 추가대상지 예정가격의 103.48%)에 따라 이미 결정된 것이고, 2010. 1. 12.자 용지매매변경계약에 관하여는 선수금 수령 승인을 요청하지도 않았음
증거
- 갑 제20호증의 2, 제24호증의 2, 제25호증의 2, 이 법원의 부산광역시에 대한 사실조회 결과: 부산광역시장이 선수금 수령을 승인한 사실 인정되나, 처분가격 자체를 승인·제한하는 처분을 하였다고 볼 사정 미확인
- 을 제16호증: 토지계획서의 처분방법란에 "민간업자에게 제안가격으로 수의계약 공급"이라 기재되어 있어, 가격이 행정청이 아닌 사적 계약에 의하여 결정되었음 확인
결론
- 선수금 수령 승인이 개발이익환수법 제10조 제2항의 '처분가격 예외규정'에 해당하지 않음
- 용지매매대금 233,650,067,000원을 종료시점지가로 산정할 수 없음
쟁점 ③ 재량권 일탈·남용
법리
- 개발부담금은 개발이익환수법에 따라 납부의무자·부과기준·산정방식이 법정되어 있는 부담금으로, 그 부과 자체에 행정청의 재량이 개입할 여지가 원칙적으로 제한됨
포섭
- 기반시설공사 준공 지연은 원고가 B의 공사 중지 요청에 동의하여 스스로 용인한 결과이고, 원고의 매매대금(수익)은 개발이익을 고려하여 원고와 B 사이에서 합의된 금액임
- 실질과세 또는 신의성실 원칙 위반을 인정할 특별한 사정이 없음
결론
- 이 사건 처분이 재량권을 현저히 일탈·남용하였다고 볼 수 없음
최종 결론
- 원고의 청구는 이유 없어 기각
- 제1심판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각하며, 소송총비용은 원고 부담
참조: 부산고등법원 2026. 5. 22. 선고 2025누2460 판결
