2025구합53940 과징금부과처분 취소 등

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 피고 경기도지사의 '의료급여 과징금 부과 고지' 공문이 독립적 과징금 부과처분으로서 처분성을 갖는지 여부 (소의 적법성)
• 이 사건 제2과징금처분서의 우편송달 유효 여부

실체법적 쟁점

• 건축법상 용도가 '운동시설(체력단련장), 제2종근린생활시설(휴게음식점)'인 시설을 의료법·건축법상 변경허가 없이 입원실로 사용하고 요양급여비용을 청구한 행위가 구 국민건강보험법·의료급여법상 '속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용을 받은 경우'에 해당하는지 여부
• 의무위반에 대한 원고의 귀책사유 존부
• 이 사건 환수처분 및 과징금처분의 재량권 일탈·남용 여부

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2) 사실관계

• 원고는 'B요양병원'(이하 '이 사건 요양병원')을 개설·운영하는 의사임
• 원고는 의료기관 개설허가를 받아 화성시 소재 건물 일부를 임차하여 37병실, 199병상 규모로 요양병원 운영
• 의료법 시행규칙 부칙(보건복지부령 제477호, 2017. 2. 3.) 제3조에 따라 2018. 12. 31.까지 병상 간 이격거리를 최소 1미터 이상 확보하여야 했고, 이로 인해 운영 가능 병상이 감소
• 원고는 2018. 9.경 확장을 위해 같은 건물의 추가 호실을 임차하였는데, 해당 호실의 건축법상 용도는 '운동시설(체력단련장), 제2종근린생활시설(휴게음식점)'이었고, 실제 헬스장·골프연습장으로 사용되던 시설이었음
• 임대인 C는 2018. 4. 13. ~ 2019. 3. 27. 3차례에 걸쳐 해당 호실에 관한 용도변경 허가신청을 하였다가 모두 취하하여 용도변경 미완료
• 원고는 위 추가 임차부분에 6병실 18병상(이하 '이 사건 입원실')을 설치하였으나, 구 의료법 제33조 제5항·시행규칙 제28조 제1항에 따른 변경허가 및 건축법 제19조 제2항에 따른 '의료시설'로의 용도변경 허가를 받지 않은 채 2019. 1. 1. ~ 2019. 6. 30. 환자를 입원시키고 입원료 등을 요양급여비용으로 청구함
• 피고 보건복지부장관은 2025. 3. 21. 구 국민건강보험법 제99조 제1항, 제98조 제1항 제1호에 근거하여 과징금 160,702,400원 부과(제1과징금처분), 2025. 3. 20. 의료급여법 제29조 제1항, 제28조 제1항 제1호에 근거하여 과징금 32,671,050원 부과(제2과징금처분)
• 피고 국민건강보험공단은 2025. 5. 26. 구 국민건강보험법 제57조 제1항에 근거하여 요양급여비용 40,175,600원 환수처분
• 피고 경기도지사는 2025. 4. 7. '의료급여 과징금 부과 고지 안내'라는 공문과 함께 피고 장관 명의의 제2과징금처분서를 교부(징수통보)

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 국민건강보험법 제57조 제1항	부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 요양기관에 대해 공단이 그 금액의 전부 또는 일부를 징수
구 국민건강보험법 제98조 제1항 제1호	속임수 등 부당한 방법으로 급여비용을 부담하게 한 요양기관에 대해 1년 범위 내 업무정지 명령 가능
구 국민건강보험법 제99조 제1항	업무정지처분이 이용자에게 심한 불편을 줄 우려 등 특별 사유 시 부당금액의 5배 이하 과징금으로 대체 가능
의료급여법 제28조 제1항 제1호	부당한 방법으로 급여비용을 부담하게 한 의료급여기관에 대해 1년 범위 내 업무정지 명령 가능
의료급여법 제29조 제1항	업무정지처분 갈음하여 부당 급여비용의 5배 이하 과징금 부과·징수 가능
의료급여법 제33조 제1항, 시행령 제19조 제1호	과징금 징수권한을 시·도지사에게 위임
구 의료법 제33조 제5항	의료기관 개설허가사항 중 중요사항(입원실 등 주요시설) 변경 시 시·도지사의 허가 필요
건강보험요양급여규칙 [별표1] 제1호 라.목	요양기관은 요양급여에 필요한 적정한 인력·시설 및 장비를 유지하여야 함
건축법 제19조 제2항	사용승인을 받은 건축물의 용도변경 시 상위군 해당 용도로의 변경은 허가 필요
행정절차법 제14조, 제15조 제1항	송달은 우편·교부 등의 방법으로, 해당 문서가 도달됨으로써 효력 발생

판례요지

• 처분의 부존재(피고 경기도지사): 과징금 부과권한은 피고 장관에게 있고, 시·도지사는 징수권한만 위임받음. 피고 경기도지사가 공문 제목에 '부과'라는 표현을 사용하였더라도, 이는 과징금 징수의 전제로서 피고 장관의 부과처분 사실을 알리는 표현에 불과하므로, 피고 경기도지사 명의의 독립적 과징금 부과처분이 존재한다고 볼 수 없음(대법원 2014. 9. 26. 선고 2013두2518 판결 참조)

• 우편송달의 유효성: 행정처분 효력발생요건인 도달이란 처분상대방이 내용을 현실적으로 알 필요까지는 없고 알 수 있는 상태에 놓이면 충분함. 처분서가 우편함에 투입되어 본인의 세력범위 또는 생활지배권 범위 내에 들어간 경우 도달된 것으로 봄(대법원 2017. 3. 9. 선고 2016두60577 판결 참조)

• '부당한 방법'의 의미: 허위 자료 제출이나 적극적 사실 은폐를 요하지 않고, 법령에 따르면 보험급여로 받을 수 없는 것임에도 이를 청구하여 지급받는 행위 모두 포함함(대법원 2020. 6. 26. 선고 2019두52980 판결 참조)

• 개별 행정법률 위반과 부당한 방법의 관계: 의료법 등 개별 행정법률 위반이 국민건강보험법상 '부당한 방법'에 해당하는지는, 각 법률의 입법목적·규율대상 차이, 급여기준의 내용과 취지, 국민건강보험법상 제재까지 부과할 필요성의 유무와 정도 등을 종합하여 판단하여야 함(대법원 2020. 3. 12. 선고 2019두40079 판결 참조). 의료급여의 경우에도 동일하게 적용됨

• 환수처분의 비례원칙: 요양급여비용 지급기준 위반을 이유로 하는 환수처분(부당이득반환)은 부당금액 전액 환수가 원칙이므로, 부당금액 1배 징수처분이 비례원칙에 위반된다고 볼 수 없음

• 과징금처분의 재량통제 기준: 처분기준이 헌법·법률에 합치되지 않거나, 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용·취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 합리적 이유가 없는 한 재량권 일탈·남용으로 판단해서는 안 됨(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결, 대법원 2019. 9. 9. 선고 2018두48298 판결 참조)

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4) 적용 및 결론

① 피고 경기도지사에 대한 소의 적법성

• 법리: 시·도지사는 과징금 '징수'권한만 위임받고, '부과'권한은 피고 장관에게 있음. 공문의 명칭에 '부과'라는 표현을 사용하였더라도 이를 독립적 처분으로 볼 수 없음
• 포섭: 피고 경기도지사는 2025. 4. 7. 피고 장관의 제2과징금처분서를 첨부하여 징수통보를 하였고, 공문 제목에 '부과'라는 표현이 포함되어 있으나 이는 피고 장관의 부과처분 사실을 알리는 표현에 불과함. 피고 경기도지사 명의의 독립적 과징금 부과처분이 존재하지 않음
• 결론: 존재하지 않는 처분을 대상으로 한 소로서 부적법, 각하

② 이 사건 제2과징금처분서의 송달 유효 여부

• 법리: 처분서가 우편함에 투입되어 본인의 세력범위 내 또는 생활지배권 범위 내에 들어간 경우 도달된 것으로 봄
• 포섭: 피고 장관이 2025. 3. 24. 등기우편으로 처분서를 발송하였고, 원고 부재중에 집배원이 우편함에 투입하였으며 이후 반송되지 않음. 우편함 투입으로 원고의 세력범위 내에 들어가 수령·확인한 것으로 넉넉히 추정 가능. 설령 미수령이라 하더라도, 피고 경기도지사가 2025. 4. 7. 징수통보 시 처분서를 첨부 송달하였으므로 그때 적법·유효하게 송달됨
• 결론: 송달 유효, 원고의 송달 무효 주장 배척

③ 처분사유 인정 여부 — '부당한 방법'에 해당하는지

• 법리: 법령에 따르면 보험급여로 받을 수 없는 것임에도 청구하여 지급받는 행위 전부 포함. 개별 행정법률 위반이 '부당한 방법'에 해당하는지는 각 법률의 입법목적, 급여기준의 취지, 국민건강보험법상 별도 제재의 필요성 등을 종합 판단
• 포섭:
  • 이 사건 입원실은 건축법상 용도가 '운동시설(체력단련장), 제2종근린생활시설(휴게음식점)'로서 의료기관으로 사용될 수 없었던 시설임. 용도변경도, 구 의료법상 변경허가도 받지 않고 기존 허가범위를 넘어 다른 층으로 확장한 것으로 구 의료법 제33조 제5항을 위반함
  • 원고는 건축법상 용도변경 허가와 구 의료법상 변경허가가 모두 미완료 상태임을 2019. 1.경 알면서도 환자를 입원시켰으므로 귀책사유가 인정됨. 임대인의 용도변경 미이행을 귀책사유 부재의 근거로 삼을 수 없음
  • 의료법령의 취지(허가된 의료기관 내로 의료업 제한, 적정 의료 제공을 통한 국민건강 보호·증진)와 국민건강보험법령의 취지(적정한 인력·시설 유지, 적정 요양급여 제공)는 동일하게 적정 시설 요건을 요구함
  • 의료기관으로 사용될 수 없었던 시설에서 의료급여를 제공할 경우 급여의 질 저하 및 환자 권리 침해 우려가 크므로, 구 의료법 위반에 대한 제재 외에 국민건강보험법·의료급여법상 제재까지 부과할 필요성이 큼
  • 건강보험요양급여규칙 [별표1] 소정의 '요양급여에 필요한 적정한 시설'을 갖추지 못한 경우에 해당하므로, 해당 입원실에서 발생한 입원료 등은 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임
• 결론: '속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용을 받은 경우'에 해당, 처분사유 인정

④ 재량권 일탈·남용 여부

• 환수처분: 요양급여비용 지급기준 위반에 기한 환수(부당이득 반환)로서, 부당금액 1배 전액 환수가 원칙임. 비례원칙 위반 없음
• 과징금처분: 구 국민건강보험법 시행령 [별표5] 및 구 의료급여법 시행령 [별표2], [별표3]에 따른 처분기준에 근거하여 산정됨. 처분기준이 헌법·법률에 위반된다고 볼 수 없고, 위반행위의 내용·정도·횟수에 비추어 과징금액이 현저히 과중하여 사회통념상 타당성을 잃은 것으로 볼 수 없음. 재량권 일탈·남용 없음
• 결론: 피고 장관·공단에 대한 청구 모두 기각

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참조: 서울행정법원 2026. 4. 9. 선고 2025구합53940 판결