[행정] 시공실적 증명서 허위제출 입찰참가자격 제한처분 취소

2025구합56569 입찰참가자격제한처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

원고가 하도급 사실이 누락된 시공실적 증명서를 입찰에 제출한 행위가 공공기관운영법 제39조 제2항의 '공정한 경쟁 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 자'에 해당하는지 여부
위 요건의 충족 여부를 판단할 때 실제 점수 영향, 고의성, 귀책사유 등을 종합적으로 고려할 수 있는지 여부

소송법적 쟁점

공공기관운영법 제39조 제3항의 위임 범위가 '처분 요건'까지 포함하는지 여부 (처분 근거 법령 해석)
국가계약법 제27조(기속규정)와 공공기관운영법 제39조 제2항(재량규정)의 적용 요건 차이

2) 사실관계

원고(전기통신 공사업체)는 2016년경 ㈜B, C㈜와 공동수급체(원고 지분 60%)를 구성하여 피고(국가철도공단) 발주 '선행공사'(공사금액 약 122억 5천만 원)를 낙찰받아 시공함
원고는 선행공사를 직접 시공하였으나, ㈜B는 선행공사 중 궤도회로 기능감시장치 공사(237,264,907원)를 하도급함
원고는 2018. 3. 30. 선행공사 준공 후, 피고에게 시공실적 증명서 발급 신청 시 ㈜B가 선행공사를 모두 직접 시공한 것으로 관련 서류를 작성·제출하였고, 피고는 사실관계를 확인하지 않은 채 ㈜B의 하도급 여부를 '해당없음'으로 기재한 이 사건 증명서를 발급함
피고는 2024. 12. 30. '이 사건 입찰'(공사금액 약 125억 8천만 원)을 공고하였고, 원고는 공동수급체 대표사(지분 70%)로 입찰 참가하여 종합심사대상자로 선정됨
원고는 2025. 2. 26. 피고의 요구에 따라 이 사건 증명서(하도급 여부 '해당없음' 기재)를 종합심사 자료로 제출함
피고는 원고가 허위서류를 제출하였다고 보아 2025. 4. 11. 원고를 종합심사대상에서 제외하였고, 같은 이유로 2025. 12. 12. 원고에게 입찰참가자격 6개월 제한처분(이 사건 처분)을 함
이 사건 처분의 법적 근거: 공공기관운영법 제39조 제2항·제3항, 공기업·준정부기관 계약사무규칙 제15조 제1항, 국가계약법 제27조 제1항 제9호 가목, 같은 법 시행령 제76조 제2항 제1호 가목

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
공공기관운영법 제39조 제2항	공기업·준정부기관의 장은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대해 2년 범위 내 입찰참가자격 제한 가능(재량규정)
공공기관운영법 제39조 제3항	입찰참가자격의 제한기준 등(기간·가중·감경)에 관하여 필요한 사항을 재경부령에 위임 — 처분 요건까지 위임한 것은 아님
공기업·준정부기관 계약사무규칙 제15조 제1항	기관장은 법 제39조 제2항에 따라 국가계약법 제27조에 따른 입찰참가자격을 제한할 수 있음
국가계약법 제27조 제1항 제9호 가목	경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자 — 기속규정으로 요건 충족 시 제한하여야 함
국가계약법 시행령 제76조 제2항 제1호 가목	입찰·계약 관련 서류를 위조·변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자

판례요지

법률 적용 구조 구분: 국가계약법은 '침해 염려'만으로도 제한하여야 하는 기속규정인 반면, 공공기관운영법 제39조 제2항은 '명백히 해칠 것'이라는 더 제한적 요건에도 불구하고 재량을 부여함. 따라서 동일 행위 태양이라도 공공기관운영법이 적용되면 입찰참가자격이 제한되지 않는 경우를 법률이 이미 예정하고 있음(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두10584 판결 참조)
'명백하다'의 의미: 계약당사자가 불공정한 행위를 하여 계약의 공정성·적정성을 해치고 계약 목적을 해할 수 있는 자라는 것이 확실한 상태에 있는 것을 의미함(헌법재판소 2012. 10. 25. 선고 2011헌바99 결정 참조)
위 요건 해당 여부 판단 시, 부당하게 인정받은 실적의 비중, 실제 점수 영향, 고의성 여부, 귀책사유의 소재 등 제반 사정을 종합적으로 고려하여야 함

4) 적용 및 결론

쟁점: 원고가 '공정한 경쟁 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 자'에 해당하는지 여부

법리 공공기관운영법 제39조 제2항의 '명백하다'는 것은 불공정 행위로 계약 목적을 해할 수 있는 자라는 것이 확실한 상태를 의미하며, 단순 허위서류 제출만으로 곧바로 해당한다고 볼 수 없음.

포섭

(부당 실적 비중 미미) ㈜B의 하도급 실적(237,264,907원)에 원고 지분율(60%), 5년 경과 감산(80%), 이 사건 입찰에서 원고 지분율(70%)을 순차 적용하면 최종 부당 인정 실적은 79,721,008원으로 원고 제출 총 시공실적(12,294,973,439원)의 0.648%에 불과함
(점수 영향 없음) 이 사건 심사기준상 시공실적 점수는 '시공실적 ÷ 공사금액 × 12점'으로 산정되는데, 위 부당 실적을 제외하더라도 원고가 받을 수 있는 시공실적 점수는 11.649점으로, 나머지 부분 28점 및 사회적 책임 2점과 합산하면 공사수행능력 점수 40점 만점을 그대로 받을 수 있었음. 즉 ㈜B의 하도급 여부가 낙찰 결과에 영향을 미치지 않았음
(고의성 부인) 이 사건 입찰공고에 이 사건 심사기준이 적용됨이 명시되어 있었고 심사기준이 대외적으로 공개되어 있었으므로, 원고로서는 하도급 여부와 무관하게 만점을 받을 수 있음을 충분히 계산할 수 있었음. 별다른 실익도 없이 제재 위험을 감수하면서까지 고의로 허위서류를 제출하였다고 보기 어려움
(원고의 인식 가능성) ㈜B가 도급받은 공사금액(3,675,111,300원) 중 문제된 궤도회로 기능감시장치 하도급 부분은 237,264,907원으로 전체의 6.45%에 불과함. 원고는 자신이 담당한 궤도회로 기능감시장치 공사를 하도급하지 않았고, ㈜B의 해당 부분 하도급 사실을 명확히 알았다고 단정하기 어려움
(원고의 과실 인정 범위) 원고가 시공실적 증명서 신청 시 ㈜B의 하도급 여부를 충분히 확인하지 않고 이후에도 검증 없이 반복 제출한 점에서 잘못이 있음은 인정되나, 불법성의 정도가 '공정한 경쟁 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 경우'에 이르렀다고 보기 어려움
(피고의 귀책) 이 사건 증명서를 발급한 것은 피고 자신임. 피고가 사실관계를 제대로 확인하지 않은 채 부정확한 증명서를 발급하였기 때문에 원고도 그 내용이 유효하다고 믿고 입찰에 제출한 것인바, 이에 관하여 피고에게도 책임이 있음. 자신의 부실심사 및 부정확한 증명서 발급에 관한 적절한 반성과 개선 조치 없이 강도 높은 제재처분권한을 발동하는 것은 올바른 행정권한행사라고 평가하기 어려움

증거

갑 제1~6, 9, 11, 12호증, 을 제2호증 및 변론 전체의 취지에 의하여 위 사정들이 인정됨
갑 제6호증(원고가 제출한 시공실적 합계 12,294,973,439원 확인)
을 제2호증만으로는 원고가 ㈜B의 하도급 사실을 명확히 알았다고 단정하기 부족

결론 피고가 제출한 증거만으로는 원고가 공공기관운영법 제39조 제2항의 '공정한 경쟁 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 자'에 해당한다고 인정하기 부족하므로, 이 사건 처분은 처분사유가 인정되지 않아 위법함. 원고의 청구를 인용하고 소송비용은 피고가 부담함.

참조: 서울행정법원 2026. 5. 28. 선고 2025구합56569 판결

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