2025구합56085 영업정지 6개월 처분 취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 건설공사를 도급받은 공동수급체 구성원 중 해당 공사의 시공에 실제로 참여하지 않고 자금만 출자한 구성원이 건설산업기본법 제82조 제2항 제5호의 부실시공 영업정지처분의 상대방이 될 수 있는지 여부
• 공동수급체 구성원에 대한 영업정지처분 양정 시 부실시공 관여 정도 및 지분율 미고려가 비례원칙 위반인지 여부

소송법적 쟁점

• 건설산업기본법 시행령 [별표 6] 일반기준 바.목 및 ｢공동도급 공사에 대한 제재처분시 업무처리요령｣(국토교통부 예규)의 해석과 모법 합치적 해석의 한계

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2) 사실관계

• G공사는 B㈜(지분율 55.556%), C㈜(22.222%), ㈜D(11.111%), 원고(11.111%) 4개사로 구성된 이 사건 공동수급체를 경기 시흥시 소재 E 건설공사(이 사건 공사)의 시공업체로 선정하여 공사도급계약 체결함
• 이 사건 공사의 시공은 공동수급체 대표사인 B㈜가 주도하였고, 원고는 지분율에 따른 자금을 출자하고 수익을 정산받기로 하였을 뿐 이 사건 공사의 시공에 실제로 참여하지 않음
• B㈜는 교량 건설공사 중 SS거더(Steel Strenthened Girder) 제작·설치 공사 부분을 ㈜F에게 하도급하였고, ㈜F가 2024. 9. 30. 크레인 2대로 거더 9개를 교각 상부에 거치하던 중 9번째 거더가 기울어진 채로 거치되면서 파단되어 나머지 8개 거더가 연쇄 붕괴하는 이 사건 사고 발생; ㈜F 소속 근로자 1명 사망, 5명 부상
• 피고는 국토안전관리원 사고조사위원회 조사결과보고서를 기초로, 사고 원인을 '시공계획서 내용과 상이하게 스크류잭을 임의 사용하고, 거더 거치상태 등에 대한 고려가 미흡한 채 크레인 조작, 적절한 작업 중단 조치 미이행 등 과실로 인한 부실시공'으로 판단
• 피고는 2025. 10. 20. 공동수급체 구성원 4개사 전부에 공동책임이 있다는 이유로 건설산업기본법 제82조 제2항 제5호, 시행령 [별표 6] 제2호 가.목 18)을 적용하여 원고를 포함한 4개사 각각에게 영업정지 6개월 처분(이 사건 처분)을 함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
건설산업기본법 제82조 제2항 제5호	고의나 과실로 건설공사를 부실하게 시공한 경우 국토교통부장관이 해당 건설사업자에게 영업정지 또는 과징금 부과 가능
건설산업기본법 제84조	영업정지처분·과징금 부과처분의 위반 종류·정도에 따른 기준 등을 대통령령으로 위임
건설산업기본법 시행령 제80조 제1항 [별표 6] 1. 일반기준 바.목	공동도급 시 영업정지 등 처분은 처분사유를 발생시킨 자에게 적용; 2인 이상인 경우 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 부과
건설산업기본법 시행령 [별표 6] 2. 가.목 18)	고의나 과실로 부실시공하여 해당 시설물의 구조안전에 지장을 초래하거나 내용기간을 현저히 단축시킨 경우 영업정지 6개월
｢공동도급 공사에 대한 제재처분시 업무처리요령｣(국토교통부 예규) 2. 나.항	조사관청은 약정내용 등을 토대로 실제 책임이 있는 건설업자를 파악
동 예규 2. 라. ⑶ ㈎	영업정지는 불가분의 처분이므로 책임 있는 공동수급체 구성원 각자를 대상으로 처분
헌법 제37조 제2항	국민의 기본권 제한은 법률에 근거하여야 함(법률유보원칙)

판례요지

• 처분 상대방 범위: 건설산업기본법 제82조 제2항 제5호에 따른 영업정지 등 제재처분은 '부실시공이 이루어진 구간별·공종별 공사의 시공에 실제로 참여한 건설사업자(하도급의 경우 원수급자와 하수급인 포함)'에 대해서만 할 수 있음. 공동수급체인 경우 해당 구간별·공종별 공사의 시공에 실제로 참여하지 않은 공동수급체 구성원은 처분상대방이 될 수 없음

• 법령 해석 한계: 모법이 하위법령에 모법 규정 내용을 수정·변경할 권한까지 위임한 것으로 볼 수 없으므로 하위법령은 모법합치적으로 해석하여야 함(대법원 2021. 3. 18. 선고 2018두47264 전원합의체 판결 참조). 시행령 [별표 6] 바.목의 '처분사유를 발생시킨 자' 또는 예규 2. 라. ⑶ ㈎의 '책임 있는 공동수급체 구성원'은 모법상 처분사유에 해당하여 책임 있는 자임을 전제로 한 규정으로 이해하여야 함

• 행위책임: 제82조 제2항 제5호 문언 자체가 '건설공사를 시공한', 즉 건설공사를 실제 수행한 건설사업자의 '행위책임'을 규정한 것임이 명확함

• 침익적 행정처분의 엄격 해석: 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법령은 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정실무상 필요나 입법정책적 필요만을 이유로 문언의 가능한 범위를 벗어나 처분상대방에게 불리한 방향으로 확장·유추해석해서는 아니 됨(대법원 2020. 5. 14. 선고 2019두63515 판결 참조)

• 공동도급과 영업정지 책임 범위의 분리: 공동수급체 구성원이 도급계약 또는 관계법령에 따른 계약이행·손해배상·하자담보책임 등을 부담한다는 것이 곧바로 건설산업기본법 제82조 제2항 제5호의 책임도 부담하여야 한다는 해석의 합당한 근거는 될 수 없음

• 비례원칙: 공동수급체 구성원이 부실시공이 이루어진 공사의 시공에 실제 참여한 경우에도 각 구성원이 부실시공에 관여한 정도와 지분율을 고려한 비례원칙에 부합하는 처분양정이 이루어져야 함. 영업정지처분 정지기간을 구성원별 관여 정도·지분율에 따라 배분하지 않는 것은 비례원칙에 위배됨(대법원 2019. 9. 9. 선고 2018두48298 판결 참조)

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 미시공 구성원이 처분상대방이 될 수 있는지 여부

• 법리: 건설산업기본법 제82조 제2항 제5호는 '건설공사를 부실하게 시공한' 건설사업자의 행위책임을 규율하므로, 실제 시공에 참여하지 않은 자는 처분상대방이 될 수 없음
• 포섭: 원고는 이 사건 공사에서 지분율에 따른 자금 출자 및 수익 정산만 하였을 뿐 시공에 실제로 참여하지 않은 사실은 다툼이 없음. 피고는 공동수급체 구성원으로서 도급계약상 공동책임이 있다는 이유만으로 원고를 처분상대방에 포함시켰으나, 이는 '건설공사를 시공한 자'의 행위책임을 규정한 모법의 해석을 그르친 것임. 하위법령·예규의 '처분사유를 발생시킨 자' 또는 '실제 책임이 있는 건설업자'도 모법상 요건 충족을 전제로 하므로, 구성원이기만 하면 무조건 처분상대방이 된다는 피고의 주장은 하위규정의 문언과 취지에도 반함. 피고가 원용한 하급심 판결례는 모두 공동수급체 구성원이 실제 시공에 참여한 경우에 관한 것이어서 이 사건에 원용하기에 부적절함
• 증거: 원고가 이 사건 공사의 시공에 실제로 참여하지 않은 사실 — 갑 제1 ~ 10호증, 을 제1 ~ 12호증, 변론 전체의 취지로 인정; 다툼 없음
• 결론: 이 사건 처분은 건설산업기본법 제82조 제2항 제5호의 해석을 그르쳐 위법

쟁점 2: 처분양정의 비례원칙 위반 여부

• 법리: 비례원칙상 제재처분 양정은 의무위반 내용과 대략적으로라도 비례 관계가 인정되어야 하고, 과중하여 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 경우 재량권 일탈·남용으로 위법함
• 포섭: 피고는 원고를 포함한 4개 구성원 전원에 대해 부실시공 관여 정도·지분율을 전혀 고려하지 않고 일률적으로 시행령 [별표 6] 2. 가.목 18) 상한인 영업정지 6개월을 부과함. 영업정지를 갈음하는 과징금의 경우 예규 2. 라. ⑶ ㈏에서 지분율에 따라 배분 부과하도록 규정하고 있는데, 영업정지처분 정지기간을 지분율·관여 정도에 따라 배분하지 못할 이유가 없고, 배분하지 않은 것은 비례원칙에 위배됨
• 결론: 처분양정도 비례원칙에 위배되어 위법

최종 결론

• 이 사건 처분은 위법하므로 원고의 청구를 인용하여 취소; 소송비용은 피고 부담

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참조: 서울행정법원 2026. 5. 14. 선고 2025구합56085 판결