[행정] 노인요양시설 요양보호사 추가배치가산 폐지 고시 적법성

2025구합50268 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 취소 청구

1) 쟁점

소송법적 쟁점

이 사건 고시(보건복지부 고시 제2024-295호)의 처분성 인정 여부
노인요양시설 운영자인 원고들의 원고적격(법률상 이익) 인정 여부

실체법적 쟁점

요양보호사 추가배치가산제도 폐지가 상위법령 위반 또는 입법재량 한계 일탈에 해당하는지 여부
경과규정 미비로 인한 신뢰보호 원칙 위반 여부
노인요양시설에 대해서만 추가배치가산제도를 폐지한 것이 평등원칙 위반인지 여부

2) 사실관계

원고들은 노인장기요양보험법 및 노인복지법에 따라 시설급여를 제공하는 노인요양시설 운영자들임
피고(보건복지부장관)는 2024. 12. 31. 노인복지법 시행규칙 별표4를 개정하여 요양보호사 배치기준을 '입소자 2.3명당 1명'에서 '입소자 2.1명당 1명'으로 변경(시행일 2025. 1. 1., 충족 기한 2026. 12. 31.)
같은 날 피고는 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부 고시 제2024-295호)를 개정하여 노인요양시설에 관한 요양보호사 인력 추가배치가산제도를 폐지하는 내용으로 고시(이하 '이 사건 고시')
이 사건 고시에 따라 치매전담실 관련 가산 및 수급자 감소에 따른 한시적 추가배치가산(제56조의2)을 제외하고는 요양보호사 추가배치가산이 더 이상 이루어지지 않게 됨

고시 경위

피고는 2019년 ~ 2020년 한국보건사회연구원에 연구용역(관련 연구)을 의뢰하였고, 그 결과 적정 인력배치기준으로 2.1:1이 제언됨
2021년 제5차 장기요양위원회에서 배치기준을 2.5:1 → 2.1:1로 단계적 상향 및 추가배치가산제도 종국적 폐지 의결
2022년 2.3:1 기준 시행, 2023년 제3차 장기요양기본계획 발표(2025년까지 2.1:1 개선 계획 공표)
2024. 6. 및 9. 장기요양위원회·실무위원회 논의, 공급자·가입자 단체 간담회 수회 실시 후 이 사건 고시 확정

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
노인장기요양보험법 제39조 제1항·제3항	보건복지부장관은 장기요양위원회 심의를 거쳐 재가·시설 급여비용을 고시하며, 구체적 산정방법 등은 보건복지부령으로 정함
노인장기요양보험법 제38조 제8항	급여비용 심사기준, 가감지급 기준, 청구절차 등에 관한 사항은 보건복지부령으로 정함
노인장기요양보험법 시행규칙 제32조	급여비용의 구체적 산정방법·항목은 각 급여 유형별로 정하고, 세부 산정기준은 보건복지부장관이 고시로 정함
노인복지법 시행규칙 별표4(2024. 12. 31. 개정)	노인요양시설 요양보호사 배치기준: 입소자 2.1명당 1명(치매전담실 2명당 1명); 충족 유예기한 2026. 12. 31.
노인복지법 시행규칙 부칙(보건복지부령 제1082호)	2025. 1. 1. 시행, 기존 노인요양시설은 2026. 12. 31.까지 개정 배치기준 충족 의무
행정소송법 제12조	취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있음

판례요지

처분성: 고시가 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 직접 국민의 구체적인 권리의무나 법률관계를 규율하는 성격을 가질 때 행정처분에 해당함(대법원 2005두2506 판결 취지 참조)
원고적격의 법률상 이익: 당해 처분의 근거 법률에 의하여 직접 보호되는 구체적인 이익을 의미하며, 간접적이거나 사실적·경제적 이익까지 포함되지 않음(대법원 2003두11988 판결 등 참조)
입법재량의 범위: 장기요양급여 종류·내용 및 급여비용 산정은 광범위한 정책적 입법재량의 영역에 있으며, 객관적으로 명백하게 부당하거나 사회통념상 현저하게 타당성을 결여한 경우에만 위법으로 볼 수 있음
신뢰보호 원칙: 행정청이 공적 견해를 표명한 경우 그에 반하는 처분은 신뢰보호 원칙에 위반될 수 있으나, 지속적 운영에 관한 공적 견해 표명이 인정되지 않을 경우 위반 없음
평등원칙: 차별에 합리적 이유가 없을 때 위반이 성립하나, 시설 유형·대상 수급자·기본 인력배치기준 등에 차이가 있으면 합리적 구별임

4) 적용 및 결론

쟁점①: 처분성 및 원고적격

법리 고시가 집행행위 매개 없이 직접 권리의무를 규율하는 경우 행정처분에 해당하고, 근거 법률에 의해 직접 보호되는 이익을 갖는 자에게 원고적격이 인정됨

포섭

이 사건 고시는 행정규칙 형식이나, 노인장기요양보험법 제38조 제8항·제39조 제3항 및 시행규칙 제32조 제2호와 결합하여 대외적 구속력을 갖는 법규명령으로 기능함
국민건강보험공단은 급여비용 청구 시 이 사건 고시에 따라 지급 여부·액수를 결정하므로, 이 사건 고시 존재 자체로 규정 내용대로 급여비용이 지급되는 효과 발생; 규율 대상과 내용이 일의적·명확함
이 사건 고시로 요양보호사 추가배치가산이 실제로 이루어지지 않게 된 바, 장기요양기관이 급여비용 지급결정을 다투면서 간접적으로 고시 효력을 다투도록 하는 것보다 고시 자체를 처분으로 직접 다투도록 하는 것이 권리구제상 유효적절함
노인장기요양보험법은 장기요양기관 및 급여비용 지급 등을 상세히 규율하므로 원고들은 직접 수범자에 해당하고, 이 사건 고시로 인해 변경 전 고시에 따른 추가배치가산점수를 받을 수 없게 되어 법률상 이익에 직접 영향을 받음

결론 이 사건 고시는 행정처분에 해당하고, 원고들의 원고적격도 인정됨 → 피고의 본안전항변 기각

쟁점②: 상위법령 위반·입법재량 한계 일탈 여부

법리 장기요양급여비용 산정은 광범위한 정책적 입법재량 영역이고, 객관적으로 명백하게 부당하거나 사회통념상 현저하게 타당성을 결여한 경우에만 위법

포섭

피고는 2020년 관련 연구 용역 결과를 바탕으로 2021년 장기요양위원회 의결을 거쳐 적정 배치기준을 2.1:1로 설정하고, 단계적 시행 후 2025년부터 2.1:1 기준수가를 7.37% 인상하며 추가배치가산제도를 폐지하기로 함; 2024년까지 위원회·실무위원회 논의를 지속한 바 충분한 검토 절차가 이루어짐
추가배치가산제도는 적정 배치기준 달성을 유도하기 위한 것으로, 기본 인력배치기준이 적정 배치기준(2.1:1)에 도달한 경우 그 목적이 달성된 상태에 놓임; 기본수가가 인상되었으므로 이중 보상의 비합리성 해소 필요
2024. 6. 기준 2.1:1보다 상향 기준으로 배치하여 추가배치가산을 받는 노인요양시설은 전체의 약 35%에 불과하고, 장기요양급여 보험 재정의 한정성·건전성 측면에서 상향된 기본 인력배치기준과 추가배치가산제도를 동시에 운영하는 것은 상당한 어려움이 있음
원고들은 현재 시점에서 2.1:1보다 상향된 적정 기준을 새로 검토하였어야 한다고 주장하나, ① 2021년 수립 후 약 5년 경과에 불과하고, ② 35% 시설만 2.1:1 초과 달성 상태이며, ③ 정책 특성상 수립·시행 간 시간적 간격 불가피, ④ 항상 새로운 검토 요구 시 정책 시행 자체가 불가능해질 우려, ⑤ 현저한 사정변경을 인정할 자료 부족함

증거

을 제1 내지 6호증(장기요양위원회 심의·의결 자료, 수가체계 개선 연구 등), 갑 제4, 5, 14, 17, 21, 22호증(관련 연구, 고시 개정 경위 등)에 의하여 위 인정사실 인정됨

결론 이 사건 고시는 상위법령 위반이나 입법재량 한계를 일탈한 것으로 볼 수 없어 적법

쟁점③: 신뢰보호 원칙 위반 여부

법리 행정청이 추가배치가산제도의 지속적 운영에 관한 공적인 견해를 표명한 경우에만 신뢰보호 원칙 위반 문제 발생

포섭

피고는 2021년경부터 2024년경까지 이 사건 고시 내용(추가배치가산 폐지)과 같은 취지의 공표를 지속하였을 뿐, 추가배치가산제도의 지속적 운영에 관한 공적 견해를 표명한 자료가 없음
오히려 2023년 장기요양기본계획 발표 등을 통해 추가배치가산 폐지 계획이 충분히 고지됨
공급자 단체 측 의견을 반영하여 이 사건 고시 제56조의2로 입소자 수 감소 시 한시적 추가배치가산 규정을 신설하고, 노인복지법 시행규칙 부칙으로 2026. 12. 31.까지 배치기준 충족 유예기간을 두었으므로 아무런 경과조치를 취하지 않은 것이라 보기 어려움

결론 신뢰보호 원칙 위반 없음

쟁점④: 평등원칙 위반 여부

법리 합리적 이유 없는 차별만이 평등원칙에 위반됨

포섭

주야간보호기관·단기보호기관에는 추가배치가산제도가 유지되나, ① 노인요양시설은 시설급여 시설, 주야간·단기보호는 재가급여 시설로 급여 유형 상이, ② 노인요양시설은 상대적으로 중증 수급자 대상 장기 서비스 제공, 재가급여 시설은 상대적 경증 수급자를 시간제·단기 보호, ③ 기본 인력배치기준에서 주야간보호는 7:1, 단기보호는 4:1로 노인요양시설 2.1:1과 현저히 다름, ④ 노인요양시설에 대하여만 적정 배치기준 2.1:1 시행 및 이에 상응한 기본수가 인상이 이루어짐
위와 같이 시설 성격, 대상 수급자 유형, 급여 내용, 기본 인력배치기준 및 기본수가 등에 있어 서로 상이하므로 같은 시설로 볼 수 없고, 노인요양시설에 대해서만 추가배치가산제도를 폐지한 데 합리적 이유 없다고 볼 수 없음

결론 평등원칙 위반 없음

최종 결론

원고들의 청구를 모두 기각, 소송비용은 원고들 부담

참조: 서울행정법원 2026. 5. 22. 선고 2025구합50268 판결

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