공직선거법 제57조의3 제1항 제1호 등 위헌소원 (합헌)

2021헌바292 공직선거법 제57조의3 제1항 제1호 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

본문에 적법요건에 관한 별도 판단 명시 없음

본안 판단

이 사건 공직선거법 조항들(선거사무소 설치 금지 및 처벌)이 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자의 정치적 표현의 자유를 침해하는지 여부
이 사건 정치자금법 조항들(후원회 지정 금지 및 처벌)이 지역구국회의원선거 예비후보자와의 관계에서 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자의 평등권을 침해하는지 여부

2) 사실관계

사건개요

청구인 이○○는 [비식별]당의 비례대표국회의원선거 후보자 추천을 위한 경선에 참여하여 순위 5위를 부여받아, 2020. 4. 15. 실시된 제21대 국회의원선거에서 [비식별]당 소속 비례대표국회의원으로 당선된 자임
청구인 이○○는 나머지 청구인들과 공모하여, 당내 경선에서 선거사무소를 설치하는 등 공직선거법에서 정한 방법 외의 방법으로 당내 경선운동을 하고, 정치자금법에서 정해진 방법 외의 방법으로 정치자금을 기부받았다는 공소사실 등으로 기소됨
제1심에서 징역 10월, 집행유예 2년 선고 → 항소심에서 징역 8월, 집행유예 2년으로 감형 → 대법원 상고기각으로 확정

위헌제청신청 경위

청구인들은 제1심 계속 중 공직선거법 제57조의3 제1항 제1호, 제255조 제2항 제3호 및 정치자금법 제6조 제4호, 제45조 제1항 본문에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각됨
이에 2021. 10. 1. 이 사건 헌법소원심판을 청구함

심판대상 조항

① 공직선거법 제57조의3 제1항 제1호 중 '제60조의3 제1항 제1호에 따른 방법'에 관한 부분(선거사무소 설치 금지)
② 공직선거법 제255조 제2항 제3호 중 '제57조의3 제1항 제1호 가운데 제60조의3 제1항 제1호에 따른 방법'에 관한 부분(위반 시 처벌)
③ 정치자금법 제6조 제4호(후원회지정권자에 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자를 미포함)
④ 정치자금법 제45조 제1항 본문의 '이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 자' 중 제6조 제4호에 관한 부분(위반 시 처벌)

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
공직선거법 제57조의3 제1항 제1호	정당이 당원과 당원이 아닌 자에게 투표권을 부여하여 실시하는 당내경선에서는 제60조의3 제1항 제1호·제2호에 따른 방법 외의 방법으로 경선운동을 할 수 없음
공직선거법 제255조 제2항 제3호	제57조의3 제1항을 위반하여 경선운동을 한 자는 2년 이하의 징역 또는 400만 원 이하의 벌금에 처함
정치자금법 제6조 제4호	후원회지정권자로서 지역구국회의원선거의 후보자 및 예비후보자를 열거하고 있으나, 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자는 포함하지 않음
정치자금법 제45조 제1항 본문	이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부받은 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처함
헌법 제21조	표현의 자유(정치적 표현의 자유) 보장
헌법 제11조	평등권 — 누구든지 법 앞에 평등하며 차별받지 아니함
헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호	법률의 위헌결정을 위한 심판정족수(재판관 6인 이상의 찬성 필요)

결정요지

결론: 공직선거법 조항들에 대해서는 합헌 3인 : 헌법불합치 5인, 정치자금법 조항들에 대해서는 합헌 4인 : 헌법불합치 4인으로 의견이 나뉘었으나, 모두 위헌결정을 위한 심판정족수(6인)에 이르지 못하여 합헌 결정 선고됨

가. 공직선거법 조항들에 관한 합헌의견 (재판관 정정미, 정형식, 조한창)

(목적의 정당성·수단의 적합성) 경선운동의 과열을 막아 질서 있는 경선을 도모하기 위하여 경선운동방법을 제한하고 위반 시 처벌하는 것은 입법목적이 정당하고, 적합한 수단에 해당함
(침해의 최소성) 일정 장소를 전제로 하는 선거사무소의 설치는 전국 단위 선거인단에게 자신을 알려야 하는 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에게 효율적인 경선운동방법이라고 보기 어려우므로, 경선운동방법으로 선거사무소 설치를 반드시 허용하여야 하는 것은 아님. 현행법상 경선홍보물 발송, 문자메시지, 전자우편 전송, 인터넷 홈페이지 게시 등 전국 경선에 효율적인 경선운동방법이 허용되어 있고, 이는 정당이 주도하거나 인터넷·전화 등을 이용하는 것이 대부분이므로 상시적이고 고정적인 선거사무소가 반드시 필요하다고 보기 어려움. 선거사무소의 설치는 고비용 경선운동방법에 해당하여, 이를 허용하면 경선후보자의 경제력 등에 따라 당내 경선 당선권 이내의 순위를 획득할 가능성이 좌우될 수 있고, 이를 허용하면서도 경선 과열 방지와 공정이라는 입법목적을 동일하게 달성할 수 있다고 단정하기 어려움. 따라서 침해의 최소성에 위배되지 않음
(법익의 균형성) 공직선거법상 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자 등에게 자신의 능력·자질·공약 등을 알릴 기회가 상당 수준 보장되어 있고, 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 다른 사람들도 동일하게 제한을 받으면서 경선에 참가함. 경선운동방법을 제한함으로써 보장되는 당내 경선의 평온과 공정, 국민의 신뢰 확보라는 공익의 중대성에 비추어, 그 공익은 후보자가 되려는 자 등이 제한받는 사익의 정도보다 훨씬 큼. 따라서 법익의 균형성에도 위배되지 않음

나. 정치자금법 조항들에 관한 합헌의견 (재판관 김형두, 정정미, 정형식, 조한창)

(평등원칙 심사) 지역구국회의원선거 예비후보자와 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자를 달리 취급하는 데에는 다음과 같은 합리적 이유가 있음
- 지역구국회의원선거 예비후보자에게는 공직선거법상 선거사무소·선거사무원 등 개인에게 비용이 많이 드는 방식의 선거운동이 허용되어 있어 후원회 지정을 통한 선거자금 확보 필요성이 큰 반면, 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에게 허용되는 경선운동방법(정당에 의한 경선홍보물 발송, 전자우편·문자메시지 발송, 글 게시 등)은 모두 후보 개인에게 비용이 많이 들지 않는 방식임. 상당수 정당이 비례대표국회의원선거 후보자 공천에서 당내 경선을 필수 절차로 두고 있지 않아 해당 정당의 후보자가 되려는 자에게는 경선운동비용이 전혀 들지 않는 경우도 있어, 후원회 지정을 통해 선거자금을 확보하여야 할 필요성이 지역구 예비후보자에 비하여 크다고 보기 어려움
- 지역구국회의원선거 예비후보자는 일정 범위의 지역을 전제로 선거운동을 하므로 관할선거구선거관리위원회 및 같은 지역구 내 후보자들 간의 견제를 통해 효과적인 통제가 가능함. 전국에 산재하는 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자 모두에게 후원회 지정을 허용하는 경우 이를 통제·규제하기 위하여 추가적으로 들여야 하는 사회적 노력과 비용은 상당한 수준에 이를 것으로 예상됨
- 따라서 이 사건 정치자금법 조항들은 평등원칙에 위배되지 않음

4) 적용 및 결론

쟁점 1 — 공직선거법 조항들의 정치적 표현의 자유 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

정치적 표현의 자유 — 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자가 당내 경선운동방법으로 선거사무소를 설치하여 경선운동을 할 자유 (헌법 제21조)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성: 경선운동의 과열을 막아 질서 있는 경선을 도모하기 위한 것으로 입법목적 정당함
(2) 수단의 적합성: 경선운동방법을 제한하고 위반 시 처벌하는 것은 위 입법목적 달성에 적합한 수단임
(3) 침해의 최소성
- 법리: 필요한 범위를 넘어 기본권을 제한하는 경우 침해의 최소성에 위배됨
- 포섭: 선거사무소 설치는 전국 단위 선거인단을 대상으로 하는 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에게 효율적인 경선운동방법이라 보기 어렵고, 경선홍보물 발송·문자메시지·전자우편·인터넷 홈페이지 등 전국 경선에 효율적인 방법이 이미 허용되어 있으므로 상시적·고정적인 선거사무소가 반드시 필요하지 않음. 선거사무소 설치는 고비용 경선운동방법에 해당하여 경제력에 따라 경선 결과가 좌우될 수 있고, 이를 허용하면서 경선 과열 방지·공정이라는 목적을 동일하게 달성할 수 있다고 단정하기 어려움
- 결론: 침해의 최소성에 위배되지 않음 (합헌의견)
(4) 법익의 균형성
- 법리: 제한되는 사익과 달성되는 공익 사이에 균형이 있어야 함
- 포섭: 자신의 능력·자질·공약 등을 알릴 기회가 상당 수준 보장되어 있고, 모든 경선후보자가 동일하게 제한받음. 당내 경선의 평온·공정 및 국민의 신뢰 확보라는 공익은 후보자가 제한받는 사익보다 훨씬 큼
- 결론: 법익의 균형성에 위배되지 않음 (합헌의견)

최종 결론(공직선거법 조항들): 합헌 3인 : 헌법불합치 5인으로 위헌결정 심판정족수(6인) 미달 → 합헌 선고

쟁점 2 — 정치자금법 조항들의 평등권 침해 여부

(나) 평등원칙에 의한 심사

(1) 심사기준: 지역구국회의원선거 예비후보자와 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자를 달리 취급하는 데 합리적 이유가 있는지 여부
(2) 구체적 판단
- 포섭(비용 필요성 차이): 지역구 예비후보자에게는 선거사무소·선거사무원 등 고비용 선거운동이 허용되어 있어 후원회를 통한 선거자금 확보 필요성이 크나, 비례대표 후보자가 되려는 자에게 허용된 경선운동방법은 모두 개인에게 비용이 많이 들지 않는 방식임. 상당수 정당은 비례대표 공천에서 당내 경선 자체를 필수 절차로 두지 않으므로 경선운동비용이 전혀 들지 않는 경우도 있음
- 포섭(통제 가능성 차이): 지역구 예비후보자 후원회는 관할선거구선거관리위원회 및 동일 지역구 후보자들 간 견제를 통해 효과적 통제가 가능하나, 전국에 산재하는 비례대표 후보자가 되려는 자 모두에게 후원회 지정을 허용할 경우 통제·규제를 위한 사회적 노력과 비용이 상당한 수준에 이를 것으로 예상됨
- 결론: 달리 취급하는 데 합리적 이유가 있으므로 평등원칙에 위배되지 않음 (합헌의견)

최종 결론(정치자금법 조항들): 합헌 4인 : 헌법불합치 4인으로 위헌결정 심판정족수(6인) 미달 → 합헌 선고

주문: 이 사건 공직선거법 조항들 및 정치자금법 조항들은 모두 헌법에 위반되지 아니함

5) 반대의견

가. 공직선거법 조항들 헌법불합치 + 정치자금법 조항들 합헌 의견 (재판관 김형두)

이 사건 정치자금법 조항들에 관하여는 합헌의견(재판관 정정미, 정형식, 조한창)과 동일한 의견
이 사건 공직선거법 조항들은 다음 이유로 헌법에 합치되지 않음

(침해의 최소성 위배)
- 공직선거법은 비례대표국회의원선거 후보자 추천에서 경선을 허용하고 있고, 실제 경선으로 후보자를 추천하는 정당도 존재함. 경선을 실시하는 정당의 비례대표 후보자가 되려는 자는 당원 및 일반 국민에게 자신을 알리기 위하여 경선운동을 할 필요가 있음
- 어떠한 정치·사회적 활동을 하기 위하여는 일정한 공간을 거점으로 하여야 한다는 점에서, 선거사무소는 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에게 경선운동을 위한 최소한의 물적 조건에 해당함
- 입법자는 선거사무소 설치를 허용하되 개수·면적·상근인력·설치 기간 등에 상한을 설정하는 방식으로 정치적 표현의 자유를 보장하면서도 경선 과열을 막을 수 있음에도, 이 사건 공직선거법 조항들은 선거사무소 설치를 전면 금지하고 있어 침해의 최소성에 위배됨
(법익의 균형성 위배)
- 공직선거법 조항들은 경선후보자의 정치적 표현의 자유를 제한할 뿐만 아니라, 후보자의 정책설명·질의응답 등 대면소통의 기회를 봉쇄함으로써 선거인단의 정보접근권까지 크게 제한함
- 경선의 질서유지와 과열 방지라는 공익은 선거사무소 설치를 허용하되 이에 제한을 가하는 덜 제한적인 수단을 통하여 상당 부분 달성될 수 있으므로, 선거사무소 설치를 전면금지함으로써 달성되는 추가적인 공익은 크지 않음. 따라서 법익의 균형성을 갖추지 못함
(결정유형): 단순위헌결정 시 지역구국회의원 예비후보자 등의 경선운동방법 관련 근거 규정마저 없어져 법적 공백이 발생하므로, 헌법불합치결정을 선고하되 입법자에게 조속한 시일 내 개정을 명하고 개정 시까지 계속 적용함이 상당

나. 공직선거법 조항들 및 정치자금법 조항들 모두 헌법불합치 의견 (재판관 김복형, 정계선, 마은혁, 오영준)

(공직선거법 조항들 — 과잉금지원칙 위배)

이 사건 공직선거법 조항들은 비례대표국회의원선거는 정당선거에 해당하므로 후보자가 되려는 자 개인의 경선운동 필요성이 크지 않다는 고정적인 사고에 기반하여 선거사무소 설치 자체를 금지하고 위반 시 처벌함
당내 경선에 참여하는 비례대표국회의원 후보자가 되려는 자에게 경선운동의 필요성이 존재하고, 이러한 경선운동을 준비하는 공간으로서 선거사무소는 필수적임
이를 금지하고 위반 시 처벌함으로써 과잉금지원칙을 위반하여 비례대표국회의원 후보자가 되려는 자의 정치적 표현의 자유를 과도하게 침해함

(정치자금법 조항들 — 평등원칙 위배)

비례대표국회의원선거에 출마하려는 자의 경우 정당별로 심사료 내지 입후보 명목으로 정당에 납부할 비용이 있고, 경선을 실시하는 경우 경선운동에 따른 비용이 발생함. 비례대표 후보자가 되려는 자 역시 지역구국회의원선거의 예비후보자와 마찬가지로 정치자금이 필요한 것이 현실임
후원회는 정치자금을 공개적으로 마련할 수 있는 유일한 방법인데, 그러한 기회를 갖지 못하면 결국 개인이 심사료 및 경선운동비용 대부분을 스스로 부담해야 함. 이는 다양한 신진 정치세력의 진입을 막고 자유로운 경쟁을 통한 정치 발전을 가로막을 가능성이 큼
후원회 지정 허용 여부에 관하여 지역구국회의원선거의 예비후보자와 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자를 달리 취급하는 것은 명백히 불합리한 차별에 해당하여 평등원칙에 위배됨

(결정유형): 단순위헌결정 시 법적 공백이 발생하므로, 헌법불합치결정을 선고하되 일정한 입법시한까지 입법자가 위헌성을 제거하고 합리적인 내용으로 법률을 개정할 때까지 계속 적용하도록 할 필요 있음

참조: 헌법재판소 2026. 6. 24. 선고 2021헌바292 결정

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