2025누10329 위수탁계약 재계약신청거부처분취소

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 1차 거부통보가 2차 거부통보에 의해 대체되어 항고소송의 대상이 될 수 있는지 (소의 이익)
• 연장허가 통보의 효력기간 도과로 인한 소의 이익 상실 여부
• 2차 거부통보가 항고소송의 대상이 되는 처분인지

실체법적 쟁점

• 민간위탁관리위원회 심의·종합성과평가를 거치지 않은 재계약 거부의 절차상 하자 여부
• 정산자료 미제출(제1 사유), 사업실적 괴리(제2 사유), 계약조건 재조정 필요(제3 사유), 시설 규모 확장에 따른 여건 변화(제4 사유)가 재계약 거부사유로 적법한지
• 행정절차법 제21조·제22조의 사전통지 및 의견제출 절차 위반 여부
• 행정조사기본법 제4조 제1항·제10조 제2항 위반 여부

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2) 사실관계

• 피고(C군수)는 공유재산인 죽변 해안스카이레일(이하 '이 사건 스카이레일')의 운영관리를 민간에 위탁함
• 최초 수탁자 D의 울진 지점 E를 폐지하고, 원고가 E의 영업·자산을 양수하며 D가 원고 주식을 취득하는 구조로 재편; 원고와 피고는 2023. 4. 27. 운영관리 위·수탁계약(이하 '이 사건 계약') 체결; 당시 D, F, 원고의 대표이사는 모두 G였음
• 원고는 피고의 정산자료 제출 요청에 대해 영업비밀을 이유로 제출 거부
• 피고는 2024. 7. 19. 1차 거부통보(재계약 거부)를 함
• 피고는 2024. 7. 30. 제1 내지 4 사유를 들어 재계약을 최종 거부하고(2차 거부통보), 인수인계를 위해 2024. 10. 30.까지 90일간 계약기간을 임시 연장(연장허가 통보)함
• 통보 문서에는 "위 처분에 불복이 있으면 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내, 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 행정심판청구 등을 하라"고 기재됨
• 원고는 스스로 2025. 4. 22.자 준비서면에서 연장허가 취소를 구할 소의 이익이 없다고 진술함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
공유재산 및 물품관리법 제27조 제1항	지자체장은 행정재산 효율 관리를 위해 제3자에게 관리위탁 가능
공유재산 및 물품관리법 시행령 제19조 제2항	관리위탁기간 5년 이내, 1회 갱신 가능
C군 조례 제4조의2 제2호	민간위탁관리위원회는 재계약에 관한 사항 심의
C군 조례 제15조 제1항	군수는 종합성과평가 결과에 따라 관리위원회 심의·의회 동의를 받아 재계약 가능
C군 조례 제24조	위탁기간 만료 90일 전까지 종합성과평가 실시 의무
행정절차법 제21조 제1항·제22조 제3항	권익 제한 처분 시 사전통지 및 의견제출 기회 부여 의무
행정조사기본법 제2조	행정조사·행정기관·조사대상자의 정의

판례요지

① 1차 거부통보의 소의 이익 상실

• 후속처분이 종전처분을 완전히 대체하거나 그 주요 부분을 실질적으로 변경하는 경우 종전처분은 효력을 상실하고 후속처분만이 항고소송의 대상이 됨(대법원 2015. 11. 19. 선고 2015두295 전원합의체 판결)
• 2차 거부통보는 1차 거부통보에 제2 내지 4 사유를 추가하여 이를 완전히 대체하기 위한 것으로, 통보 문서 기재 불복안내 문구에서도 피고의 의사가 명확히 드러남

② 연장허가 통보의 소의 이익 상실

• 효력기간이 정해진 행정처분은 그 기간 경과로 효력을 상실하고, 외형상 잔존으로 인한 법률상 이익 침해의 별다른 사정이 없으면 취소를 구할 소의 이익이 없음(대법원 2004. 7. 8. 선고 2002두1946 판결)

③ 절차상 하자(심의·성과평가 미이행) 주장

• 조례상 민간위탁관리위원회 심의·종합성과평가 조항의 취지는 서비스 효율 제고·수탁기관 선정의 공정성·투명성 확보·위탁업무 적정 관리·감독에 있으며, 기존 수탁기관에게 절차적 권리를 보장함을 주된 목적으로 하지 않음
• 심의·성과평가를 거치지 않은 사실만으로 2차 거부통보에 취소할 정도의 절차상 하자가 있다고 보기 어려움
• 다만 종합성과평가를 거치지 않은 결과 마땅히 고려할 사정을 참작하지 않았다면 재량권 일탈·남용으로 위법하다고 평가할 여지는 있음

④ 행정절차법 제21조·제22조 위반 여부

• 신청에 따른 처분이 이루어지지 않은 경우 거부처분은 직접 당사자의 권익을 제한하는 것이 아니므로 사전통지·의견청취 대상에 해당하지 않음(대법원 2003. 11. 28. 선고 2003두674 판결; 대법원 2017. 11. 23. 선고 2014두1628 판결)

⑤ 행정조사기본법 위반 여부

• 원고는 이 사건 스카이레일 운영관리 권한을 위탁받아 행사한 행정조사기본법상 행정기관에 해당하므로, 피고의 정산자료 제출 요구는 행정기관 상호 간의 조사로서 행정조사기본법상 행정조사에 해당하지 않음
• 행정조사기본법은 행정기관이 일반 국민 등을 조사하는 경우를 대상으로 하고, 다른 행정기관을 조사하는 경우는 포함하지 않음

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 1차 거부통보 취소 청구의 적법 여부

• 법리: 후속처분이 종전처분을 완전히 대체하면 종전처분은 효력 상실
• 포섭: 피고는 제1 사유에 제2 내지 4 사유를 추가하여 2차 거부통보를 발함; 통보 문서에 불복안내를 2차 거부통보 기준으로만 기재하여 대체 의사 명확; 원고도 인식 가능하였던 것으로 보임
• 증거: 갑 제3호증(2024. 7. 30.자 통보 문서) — 불복안내 문구 기재 확인
• 결론: 1차 거부통보는 효력 상실 → 취소 청구 부분 부적법 → 각하

쟁점 2: 연장허가 통보 취소 청구의 적법 여부

• 법리: 효력기간 도과 시 처분 효력 상실, 법률상 이익 침해 사정 없으면 소의 이익 부존재
• 포섭: 연장허가 통보는 2024. 10. 30.까지 계약기간 연장 내용; 이 판결 선고일(2026. 7. 3.) 현재 2024. 10. 30. 이미 도과; 외형상 잔존으로 인한 법률상 이익 침해 사정 없음; 원고 스스로도 2025. 4. 22.자 준비서면에서 소의 이익 없다고 진술
• 결론: 연장허가 통보 취소 청구 부적법 → 각하

쟁점 3: 절차상 하자(심의·성과평가 미이행) 주장

• 법리: 조례상 심의·성과평가 규정은 수탁기관의 절차적 권리 보장을 주된 목적으로 하지 않음; 미이행만으로 취소사유에 이르는 절차상 하자 불인정
• 포섭: 원고는 민간위탁관리위원회 심의·종합성과평가 미이행을 절차상 하자로 주장하나, 조례 제4조의2 제2호·제24조의 입법 목적은 서비스 효율 제고·공정성·투명성 확보·적정 관리·감독에 있음; 재량권 일탈·남용 여부는 별도 판단 대상
• 결론: 이 부분 주장 이유 없음

쟁점 4: 행정절차법 위반 주장

• 법리: 수익적 처분에 대한 거부처분은 권익 제한 처분이 아니므로 사전통지·의견제출 대상 아님
• 포섭: 2차 거부통보는 원고의 재계약 신청에 대한 거부처분으로 수익적 행위를 구하는 신청에 대한 거부에 해당; 당사자의 권익을 제한하는 처분에 해당하지 않음
• 결론: 행정절차법 제21조·제22조 위반 주장 이유 없음

쟁점 5: 행정조사기본법 위반 주장

• 법리: 행정조사기본법상 행정기관이 다른 행정기관을 조사하는 경우는 행정조사에 포함되지 않음
• 포섭: 원고는 이 사건 계약에 따라 스카이레일 운영관리 권한을 위탁받아 행사하는 행정조사기본법상 행정기관에 해당; 피고의 정산자료 제출 요구는 행정기관 상호 간의 조사로서 행정조사기본법상 행정조사에 해당하지 않음
• 증거: 이 사건 계약 제12조 제1·2항, 조례 제17조 제1항·제22조 제1·2항 — 피고의 자료제출 요구 근거; 원고가 D나 F의 협조를 통해 정산자료 제출이 가능하였음에도 거부한 점(D의 2023. 4. 5.자 업체변경 요청서 등 관련 사실)
• 결론: 행정조사기본법 위반 주장 이유 없음 → 제1 사유 정당

최종 결론

• 1차 거부통보·연장허가 통보에 대한 취소 청구: 부적법 → 각하
• 2차 거부통보에 대한 취소 청구: 이유 없음 → 기각
• 소송총비용: 원고 부담

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참조: 대구고등법원 2026. 7. 3. 선고 2025누10329 판결