한국보건산업진흥원법 부칙 제3조 위헌소원

2001헌바50 한국보건산업진흥원법 부칙 제3조 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

진흥원의 본안전 항변: 청구인들이 이 사건 법률조항에 고용관계 승계에 관한 규정을 두고 있지 않은 것을 다투고 있으므로 이는 진정입법부작위에 대한 헌법소원이라 할 것인데, 그러한 승계규정을 두어야 할 입법의무를 인정할 수 없어 이 사건 심판청구가 부적법한지 여부

본안 판단

헌법 제15조 직업의 자유, 헌법 제32조 근로의 권리, 사회국가원리 등에 근거하여 국가에 대한 직접적인 직장존속보장청구권이 근로자에게 인정되는지 여부
법률로 국가보조 연구기관을 통폐합함에 있어 재산상의 권리ㆍ의무만 승계시키고, 근로관계의 당연승계 조항을 두지 아니한 것이 근로관계 존속보호를 위한 국가의 최소한의 보호의무를 저버려 위헌인지 여부
근로관계의 승계를 규정하고 있는 다른 법률들 및 합병ㆍ영업양도의 경우와 비교하여 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위반되는지 여부

2) 사실관계

청구인 이○열 외 18인은 한국식품위생연구원(이하 "식품연구원")에 소속되어 있던 직원들로서, 식품연구원과 한국보건의료관리연구원(이하 "의료연구원")의 통폐합으로 설립된 한국보건산업진흥원(이하 "진흥원")의 인사위원회 선정에서 배제된 자들
이 사건 심판의 대상은 한국보건산업진흥원법(1999. 1. 21. 법률 제5671호로 제정된 것) 부칙 제3조이며, 그 내용은 다음과 같음
- 제3조(권리ㆍ의무의 승계) ①이 법 시행당시의 각 연구원은 그 이사회의 의결에 의하여 그 재산과 권리ㆍ의무를 이 법에 의하여 설립될 진흥원이 승계하도록 보건복지부장관에게 신청할 수 있다.
- ②각 연구원은 보건복지부장관의 승인을 얻은 때에는 이 법에 의한 진흥원의 설립과 동시에 민법중 법인의 해산 및 청산에 관한 규정에 불구하고 해산된 것으로 보며, 각 연구원에 속하였던 재산과 권리ㆍ의무는 진흥원이 이를 승계한다.
- ③제2항의 규정에 의하여 진흥원에 승계되는 재산의 가액은 진흥원 설립등기일 전일의 장부가액으로 한다.
정부는 1998. 8.경 "정부출연ㆍ위탁기관 경영혁신 추진계획"에 의하여 식품연구원과 의료연구원을 통폐합하여 진흥원을 설립하고, 정원을 기존 197명에서 137명으로 감원하며 경상비도 20% 삭감한다는 계획을 세웠고, 이에 따라 1999. 1. 21. 법률 제5671호로 한국보건산업진흥원법이 제정됨
식품연구원은 1999. 1. 22. 이사회에서 재산과 권리ㆍ의무(퇴직금 등)를 포괄적으로 진흥원에 승계시키기로 의결하였고, 같은 해 2. 1. 보건복지부 장관으로부터 승인을 받았으며, 식품연구원과 의료연구원은 같은 해 2. 6. 해산등기가 마쳐지고 같은 날 진흥원 설립등기가 마쳐짐으로써 진흥원이 설립되었으며, 진흥원은 1999. 2. 12. 및 같은 달 27. 인사위원회에서 직원 선정기준을 설정하여 같은 해 3. 10. 청구인들을 포함한 식품연구원 소속 직원 일부를 선정에서 배제함
청구인들은 진흥원의 이러한 행위가 승계된 자신들과의 근로관계를 일방적으로 소멸시키는 해고에 해당한다 하여 1999. 3.경과 4.경 서울지방노동위원회에 구제명령을 신청하여 같은 해 6. 8. 부당해고를 인정하는 구제명령을 받았고, 진흥원이 불복하여 중앙노동위원회(이하 "중노위")에 재심신청을 하자 중노위는 1999. 11. 29. 진흥원의 재심신청을 기각함
진흥원은 중노위 위원장을 상대로 서울행정법원에 재심판정취소소송(2000구139호)을 제기하였고, 위 법원은 2000. 10. 17. 중노위의 재심판정을 취소한다는 판결을 선고하였으며, 중노위 위원장이 서울고등법원에 항소(2000누14124호)하자 청구인들은 그 사건의 피고 보조참가인으로 참가하여 법 부칙 제3조에 대하여 위헌여부심판의 제청신청(2001아34)을 하였음
서울고등법원이 2001. 6. 22. 피고의 항소와 위 제청신청을 모두 기각하자, 청구인들은 2001. 7. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으며, 서울고등법원의 항소기각 판결에 대한 피고의 상고(대법원 2001두6579)는 2002. 5. 14. 기각됨
청구인 주장: 이 사건 법률조항을 보건복지부 장관의 승인이 없으면 재산과 권리ㆍ의무를 진흥원이 승계하지 않는다고 해석하고 승계 대상 권리ㆍ의무를 재산상의 것으로 한정하여 해석하면, 이는 합병ㆍ영업양도의 경우 근로관계도 원칙적으로 승계되는 것과 달리 근로자의 의사에 반하여 근로의 기회를 박탈하는 것이어서 헌법 제11조 평등의 원칙에 위배되고, 헌법 제10조 인간의 존엄성ㆍ행복추구권, 헌법 제32조 근로의 권리, 헌법 제15조 직업선택의 자유를 침해하여 위헌이라는 주장
서울고등법원의 위헌제청신청 기각이유: 통폐합은 정부의 정책적 고려에 의한 것으로 영업의 포괄적 양도나 법인의 합병과 마찬가지로 볼 수 없어 근로관계가 당연히 포괄적으로 승계된다고 할 수 없고, 입법목적 달성을 위한 수단 선택은 현저히 불합리ㆍ불공정하지 않은 한 입법자의 재량에 속하며, 법 부칙 제3조가 승계되는 권리ㆍ의무를 재산상의 것으로 한정한 것이 현저하게 불합리ㆍ불공정한 해석이라 할 수 없다는 취지
진흥원의 의견: 청구인들이 고용관계 승계 규정을 두지 않은 것을 다투므로 이는 진정입법부작위에 대한 헌법소원으로서 그러한 승계규정을 두어야 할 입법의무를 인정할 수 없어 부적법하며, 기본권 침해를 부정하는 본안 의견은 법원의 위헌제청신청 기각이유와 대체로 같다는 의견

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
한국보건산업진흥원법(1999. 1. 21. 법률 제5671호로 제정된 것) 부칙 제3조	각 연구원의 이사회 의결 및 보건복지부장관 승인을 거쳐 재산과 권리ㆍ의무를 진흥원이 승계하도록 규정(제1항ㆍ제2항)하고, 승계재산의 가액은 진흥원 설립등기일 전일의 장부가액으로 함(제3항) — 근로관계의 당연승계에 관한 규정은 두지 아니함
직업의 자유 (헌법 제15조)	직업선택의 자유는 직장선택의 자유를 포함하며, 이미 형성된 근로관계를 계속 유지하거나 포기하는 데 있어 국가의 방해를 받지 않는 자유로운 선택ㆍ결정을 보호하되, 직장의 존속보호나 사용자의 처분에 따른 직장 상실로부터의 직접 보호를 청구할 권리는 보장하지 않음
근로의 권리 (헌법 제32조 제1항)	국가에 대하여 직접 일자리를 청구하거나 생계비 지급을 청구할 권리가 아니라, 고용증진을 위한 사회적ㆍ경제적 정책을 요구할 수 있는 사회적 기본권
평등원칙 (헌법 제11조)	합리적 이유 없는 차별을 금지
노동기본권 (헌법 제33조)	단결권ㆍ단체교섭권ㆍ단체행동권을 통해 근로자가 사용자와 대등한 지위에서 근로조건을 결정할 수 있는 가능성을 부여
근로기준법 제31조	경영상 이유에 의한 해고(정리해고)의 정당성 요건(긴박한 경영상 필요, 해고회피 노력, 합리적ㆍ공정한 대상자 선정기준, 근로자대표와의 성실한 협의, 노동부장관 신고)을 규정
국가공무원법 제70조	직제와 정원의 개폐 또는 예산의 감소에 의한 직권면직 시 면직기준의 설정 및 심사위원회의 심의ㆍ의결을 거치도록 규정하고, 소청ㆍ행정소송의 구제절차를 마련

결정요지

적법요건 판단: 법 제정의 연혁과 취지에 비추어 이 사건 법률조항에는 두 연구원을 진흥원으로 통합하는 과정에서 재산관계만 승계하는 것으로 규정함으로써 그 반면 근로관계는 당연히 승계시키지 않겠다는 입법자의 의지가 소극적으로 천명되어 있는 것으로 보아야 함. 청구인들은 이 사건 법률조항 자체가 지닌 위헌성을 다투는 것이므로 진정입법부작위에 대한 청구로 보아서는 아니됨. 따라서 진흥원의 본안전 항변은 이유없음
본안 판단:
- 헌법 제15조의 직업의 자유 또는 헌법 제32조의 근로의 권리, 사회국가원리 등에 근거하여 실업방지 및 부당한 해고로부터 근로자를 보호하여야 할 국가의 의무를 도출할 수는 있을 것이나, 국가에 대한 직접적인 직장존속보장청구권을 근로자에게 인정할 헌법상의 근거는 없음
- 우리 헌법상 경제질서는 자유시장경제질서를 기본으로 하면서도 사회국가원리를 수용함(헌재 1996. 4. 25. 92헌바47, 판례집 8-1, 370, 380; 헌재 1998. 5. 28. 96헌가4등, 판례집 10-1, 522, 533-534). 근로3권 보장 취지는 노사가 교섭ㆍ타협을 거쳐 분쟁을 평화적으로 해결함으로써 근로자의 이익과 지위 향상을 도모하는 사회복지국가 건설에 있음(헌재 1993. 3. 11. 92헌바33, 판례집 5-1, 29, 40)
- 헌법 제15조의 직업선택의 자유는 직업 관련 종합적ㆍ포괄적 자유이자 고용된 형태의 종속적 직업활동도 보장하므로 직장선택의 자유를 포함함(헌재 1989. 11. 20. 89헌가102, 판례집 1, 329, 336). 다만 직장의 존속보호나 사용자의 처분에 따른 직장 상실로부터 직접 보호를 청구할 권리는 보장하지 않고, 국가는 사용자에 의한 해고로부터 근로자를 보호할 객관적 보호의무만을 짐. 상충하는 근로자ㆍ사용자의 이익 형량ㆍ조정은 입법자의 광범위한 형성권에 속하며, 어느 일방의 기본권지위가 현저히 낮게 평가된 경우에만 보호의무 위반을 인정함
- 헌법 제32조 제1항의 근로의 권리는 고용증진을 위한 사회적ㆍ경제적 정책을 요구할 수 있는 사회적 기본권에 그치므로, 마찬가지 이유로 국가에 대한 직접적인 직장존속청구권을 도출할 수도 없음. 다만 사용자의 처분에 따른 직장 상실에 대한 최소한의 보호의무를 국가에 지울 수 있으나, 그 보호의무를 전혀 이행하지 않거나 현저히 부적절하게 형량한 경우에만 위헌 문제가 생김
- 국가의 최소한의 보호조치 여부는 당해 법률조항만이 아니라 노사관계 법체계 전반을 통해 판단하여야 하며, 헌법 제33조의 노동기본권 보장, 법원의 고용승계 의사 해석을 통한 존속보호 기능, 고용보험제도 등 부수적 법제를 고려하면 국가가 최소한의 보호조치를 제공하고 있지 않다고 보기 어려움
- 근로관계 승계를 규정한 다른 법률 및 합병ㆍ영업양도의 경우와 차이가 있어도 합리적 이유가 있어 평등원칙 위반이 아님. 법은 진흥원 설립이라는 개별적 사안을 규율한 것이어서 다른 특수법인 법률들과 평면적으로 비교할 수 없고, 이 사건 통폐합은 법률조항 및 보건복지부장관의 승인으로 이루어져 법률행위인 합병ㆍ영업양도와 다르므로 달리 정할 수 있음(영업양도의 승계배제 특약을 해고제한법리로 무효화한 사례: 대법원 2002. 3. 29. 선고 2000두8455 판결; 대법원 2002. 7. 27. 선고 99두2680 판결; 대법원 1994. 6. 28. 선고 93다33173 판결)

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 진정입법부작위에 대한 헌법소원인지 여부(적법요건)

법리: 법률조항이 근로관계 승계에 관하여 규정하지 않은 것이, 그 법률의 제정 연혁과 취지에 비추어 근로관계를 당연승계시키지 않겠다는 입법자의 의지를 소극적으로 천명한 것으로 볼 수 있는 경우에는, 이는 진정입법부작위가 아니라 법률조항 자체의 위헌성을 다투는 부진정입법부작위 문제로 보아야 함
포섭: 법 부칙 제3조는 각 연구원의 재산과 권리ㆍ의무만을 진흥원이 승계하도록 규정하고 근로관계의 당연승계 규정을 두지 않았는데, 정원을 197명에서 137명으로 감원하는 구조조정을 전제로 통폐합이 추진된 경위에 비추어 이는 근로관계를 당연승계시키지 않겠다는 입법자의 의지가 담긴 것으로 보아야 하고, 청구인들은 바로 그 규정 자체(승계대상에서 근로관계를 제외한 점)를 다투고 있음
결론: 이 사건 심판청구는 진정입법부작위에 대한 청구가 아니므로 진흥원의 본안전 항변은 이유없음

쟁점 2: 근로관계 당연승계 조항의 부재가 직업의 자유ㆍ근로의 권리에서 도출되는 국가의 최소한의 보호의무를 저버려 위헌인지 여부

(가) 제한되는 기본권

직업의 자유(헌법 제15조) 중 직장선택의 자유 — 이미 형성된 근로관계를 계속 유지하거나 포기하는 데 있어 국가의 방해를 받지 않을 자유
근로의 권리(헌법 제32조 제1항) — 고용증진을 위한 사회적ㆍ경제적 정책을 요구할 수 있는 사회적 기본권

(나) 국가의 최소한의 보호의무 위반 여부(입법형성권 일탈 심사)

(1) 심사기준: 직장선택의 자유ㆍ근로의 권리는 직장존속청구권이나 사용자의 처분에 따른 직장 상실로부터 직접 보호를 청구할 권리를 보장하지 않고, 국가는 사용자에 의한 해고로부터 근로자를 보호할 최소한의 객관적 보호의무만을 부담함. 상충하는 근로자ㆍ사용자의 기본권적 지위나 이익을 형량ㆍ조정하는 것은 일차적으로 입법자의 몫으로서 입법자는 광범위한 형성권을 가지며, 합리적 형량이라고 도저히 볼 수 없을 정도로 어느 일방의 기본권지위가 현저히 낮게 평가되어 보호의무를 전혀 이행하지 않거나 현저히 부적절하게 형량한 경우에만 위헌으로 확인할 수 있음
(2) 구체적 판단: 입법자가 기존 연구원의 물적 조직은 이전시키되 인적 조직은 새로이 구성하는 방식을 택한 것은, 진흥원이 보건산업지원 기능 중심으로 체제를 변화시키는 과정에서 인적 구성 재편이 필요하다고 본 정책판단으로 현저히 자의적ㆍ불합리하다고 볼 수 없음. 근로관계 당연승계 입법의무를 인정할 수 없으므로 이를 규정하지 않았다는 점만으로 위헌이라 할 수 없음. 나아가 ① 헌법 제33조 노동기본권 보장에 따른 노동조합의 교섭ㆍ근로자참여및협력증진에관한법률상 협의ㆍ보고 절차, ② 법원의 고용승계 의사 해석을 통한 존속보호 기능, ③ 고용보험법상 고용안정ㆍ직업능력개발ㆍ실업급여 등 부수적 법제를 종합하면 국가가 최소한의 보호조치마저 제공하고 있지 않다고 보기 어려움
결론: 이 사건 법률조항은 근로관계의 존속보호를 위한 국가의 최소한의 보호의무를 저버린 것이라 할 수 없어 헌법 제15조의 직업의 자유, 헌법 제32조의 근로의 권리를 침해한다고 볼 수 없음

쟁점 3: 평등원칙 위반 여부

법리: 근로관계의 승계를 규정하고 있는 다른 법률들과 비교하거나, 합병ㆍ영업양도로 근로관계가 승계되는 경우와 비교하여 차이가 있다 하더라도, 거기에 합리적인 이유가 있으면 평등원칙에 위반된다고 할 수 없음
포섭: 법은 진흥원 설립이라는 개별적 사안을 규율하기 위하여 제정된 것이므로 특수법인 등에 관한 다른 법률들과 평면적으로 비교할 수 없고, 통폐합의 취지와 형태ㆍ방식은 개별 요소들에 따라 달라질 수 있어 입법자가 상이한 규율을 할 수 있음. 이 사건 통폐합은 법률조항 및 보건복지부 장관의 승인으로 기존 연구원을 해산ㆍ승계시키는 것으로서 법률행위인 합병ㆍ영업양도와 다르므로 달리 정할 수 있음
결론: 이 사건 법률조항이 고용승계를 명시한 다른 법률들과 달리 규정하였다 하여 평등원칙에 위배된다고 할 수 없음
최종 결론: 한국보건산업진흥원법(1999. 1. 21. 법률 제5671호로 제정된 것) 부칙 제3조는 헌법에 위반되지 아니함(재판관 윤영철, 권성, 주선회의 반대의견 있음)

5) 반대의견

재판관 윤영철, 재판관 권성, 재판관 주선회는 다수의견과 달리 이 사건 법률조항이 헌법에 위반된다고 보아 다음과 같이 반대의견을 개진함