2003헌라2 지방자치단체 — 관할구역 내 영토 독점 지배권 없음

1) 쟁점

적법요건 판단

• 피청구인의 이 사건 역명 결정이 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분에 해당하는지 여부
• 청구인이 주장하는 영토고권이라는 자치권이 헌법 또는 법률상 지방자치단체에 부여되어 있어 청구인의 권한이 침해될 개연성이 있는지 여부

본안 판단

• 본문에 명시된 바 없음(적법요건 흠결로 각하되어 본안 판단에 이르지 아니함)

2) 사실관계

• 청구인 아산시는 1995. 1. 1. 아산군과 온양시가 통합되어 설립된 지방자치단체이고, 피청구인 건설교통부장관은 고속철도건설촉진법이 정한 바에 따라 고속철도건설 기본계획을 수립·고시하고 고속철도건설사업시행자가 작성하는 사업실시계획을 승인·고시하는 지위에 있음
• 심판대상은, 피청구인이 2003. 11. 20. 아산시의 주민투표결과를 반영하여 경부고속철도 제4-1공구 역의 명칭을 "천안아산역(온양온천)"으로 결정(이하 '이 사건 결정')한 것이 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는지 여부
• 이 사건 고속철도역은 서울 기점으로부터 96.3㎞ 거리에 위치하고, 행정구역상 전체 부지 202,540㎡ 중 약 96%인 194,746㎡가 아산시에, 나머지 약 4%인 7,800㎡가 천안시에 위치하나, 지리적으로는 아산시의 중심권역보다 천안시의 중심권역에 더 가까이 위치함
• 1995. 1. 1. 아산시 발족 이래 역의 명칭을 '아산역'으로 하여야 한다는 문제가 제기되었고, 완공·개통이 가까워질수록 관계 지방자치단체와 주민들의 견해가 첨예하게 대립하여 지역 간 갈등의 양상을 보임
• 피청구인은 땅이름학회장·한국지명학회장·한국문인협회장·철도청장·충청남도지사·천안시장·아산시장·한국고속철도건설공단이사장 등에게 자문위원 추천을 의뢰하여 2003. 2. 27. 고속철도역 명칭선정자문위원회를 구성하였고, 자문위원회는 세 차례 회의 후 2003. 4. 23. 역의 명칭을 '천안아산역'으로 할 것을 건의함
• 그 후에도 아산시 주민들의 진정·탄원이 이어지자 피청구인은 2003. 8. 28. 아산시장에게 명칭을 "천안아산역( )"으로 하되 괄호 안은 지역 및 인물이 아닌 지역을 상징하는 명소·사적지의 이름 중 아산시 의견을 반영하여 정할 예정이라며 의견 제출을 요구함
• 아산시 주민투표결과 주민투표자 19,056명 중 괄호 안에 이름을 병기하는 것에 찬성하는 사람이 9,858명(51.7%)이었고, 그 중 5,348명(54.3%)이 '온양온천'을, 3,537명(35.9%)이 '아산신도시'를 선택함
• 아산시는 2003. 10. 28. 피청구인에게 '천안아산역' 대신 '아산역'으로 명칭을 바꾸어 줄 것을 계속 건의하면서도, 주민투표결과대로 괄호 안 명칭 제1안 '온양온천', 제2안 '아산신도시'라는 의견을 제시함
• 피청구인은 2003. 11. 20. 아산시의 주민투표결과를 반영하여 이 사건 결정을 하였고, 청구인은 2003. 11. 27. 이 사건 결정의 취소를 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구함
• 청구인 주장 요지: 이 사건 역사건물 부지는 모두 아산시 행정구역 내에 위치하고, 역사구조물(철도교각 등)까지 포함하더라도 전체 부지 중 아산시 행정구역에 속하는 면적이 약 96%인 반면 천안시 행정구역에 속하는 면적은 약 4%에 불과하며, 역 주변 철도노선도 아산시 구간이 약 15㎞인 반면 천안시 구간은 약 2㎞에 불과함에 비추어, 역의 명칭을 "천안아산역(온양온천)"으로 정한 이 사건 결정은 재량권을 일탈·남용하여 청구인에게 헌법상 보장된 지방자치권의 한 내용인 영토고권을 침해함
• 피청구인 답변 요지: 이 사건 결정은 행정기관 내부의 사실행위에 불과하여 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분이라 할 수 없고, 지방자치단체의 사무에 속하지 아니하는 국가사무이므로 이 사건 심판청구는 부적법하며, 설령 적법하더라도 이 사건 결정은 어떠한 법령도 위반함이 없이 전문가와 이해관계인 등이 참여한 자문기구의 자문을 받아 민주적인 절차에 의하여 결정되었고 청구인의 자치입법권·자치행정권·자치재정권 등 어떠한 자치권도 침해하지 아니하므로 이유 없음

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
지방자치법 제11조 제6호	지방자치단체가 처리할 수 없는 국가사무로 "우편, 철도 등 전국적 규모 또는 이와 비슷한 규모의 사무"를 열거
헌법 제117조, 제118조	지방자치제도를 제도적으로 보장하는 근거 조문. 그 본질적 내용은 자치단체의 보장, 자치기능의 보장 및 자치사무의 보장
헌법재판소법 제40조, 제61조	권한쟁의심판 절차 및 준용 법령에 관한 조문
민사소송법 제219조	흠을 보정할 수 없는 부적법한 청구를 변론 없이 각하할 수 있는 근거
영토고권(청구인이 주장한 지방자치권의 내용)	지방자치단체가 자신의 관할구역 내에 속하는 영토·영해·영공을 자유로이 관리하고 관할구역 내의 사람과 물건을 독점적·배타적으로 지배할 수 있는 권리라는 청구인 주장상의 개념. 헌법·법률상 근거 없음

결정요지

• 적법요건 판단:
  • 처분성: 청구인의 권한에 부정적인 영향을 주어서 법적으로 문제되는 경우에는 사실행위나 내부적인 행위도 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분에 해당한다고 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 결정은 그것이 행정소송의 대상이 되는 처분인지 여부는 별론으로 하고 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분에 해당함
  • 권한침해개연성: 권한쟁의심판은 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 허용되는 것이므로, 피청구인의 처분 또는 부작위로 인하여 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한이 침해될 개연성이 전혀 없는 경우에는 권한쟁의심판청구가 부적법함. 지방자치법 제11조 제6호는 지방자치단체가 처리할 수 없는 국가사무로 "우편, 철도 등 전국적 규모 또는 이와 비슷한 규모의 사무"를 열거하고 있으므로, 고속철도의 건설이나 고속철도역의 명칭 결정과 같은 일은 국가의 사무이고 지방자치단체인 청구인의 사무가 아님이 명백함. 따라서 청구인 권한이 침해될 개연성이 있는지 여부는 우선 청구인이 주장하는 바와 같은 영토고권이라는 자치권이 헌법 또는 법률에 의하여 청구인에게 부여되어 있는지 여부에 따라 결정됨. 지방자치제도라 함은 일정한 지역을 단위로 일정한 지역의 주민이 그 지방주민의 복리에 관한 사무·재산관리에 관한 사무·기타 법령이 정하는 사무(헌법 제117조 제1항)를 그들 자신의 책임 하에서 자신들이 선출한 기관을 통하여 직접 처리하게 함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 제고하고 지방의 균형 있는 발전과 아울러 국가의 민주적 발전을 도모하는 제도임. 헌법 제117조, 제118조가 제도적으로 보장하고 있는 지방자치의 본질적 내용은 '자치단체의 보장, 자치기능의 보장 및 자치사무의 보장'이라고 할 것임(헌재 1994. 12. 29. 94헌마201, 판례집 6-2, 510, 522; 헌재 2001. 6. 28. 2000헌마735, 판례집 13-1, 1431, 1438). 그러나 지방자치제도의 보장은 지방자치단체에 의한 자치행정을 일반적으로 보장한다는 것뿐이고, 마치 국가가 영토고권을 가지는 것과 마찬가지로 지방자치단체에게 자신의 관할구역 내에 속하는 영토·영해·영공을 자유로이 관리하고 관할구역 내의 사람과 물건을 독점적·배타적으로 지배할 수 있는 권리가 부여되어 있다고 할 수는 없음. 청구인이 주장하는 지방자치단체의 영토고권은 우리나라 헌법과 법률상 인정되지 아니함. 따라서 이 사건 결정이 청구인의 영토고권을 침해한다는 주장은 가지고 있지도 않은 권한을 침해받았다는 것에 불과하여 본안에 들어가 따져볼 필요가 없음
• 본안 판단: 본문에 명시된 바 없음(적법요건 흠결로 본안에 이르지 아니함)

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 역명 결정의 처분성

• 법리: 청구인의 권한에 부정적 영향을 주어 법적으로 문제되는 경우에는 사실행위나 내부적인 행위도 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분에 해당함
• 포섭: 피청구인의 이 사건 결정은 아산시의 관할구역에 위치한 고속철도역의 명칭을 "천안아산역(온양온천)"으로 정하는 것으로서, 행정기관 내부의 사실행위적 성격을 가지더라도 청구인의 권한에 부정적인 영향을 주어 법적으로 문제되는 사안에 해당함
• 결론: 이 사건 결정은 행정소송의 대상이 되는 처분인지 여부는 별론으로 하고 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분에 해당함

쟁점 2(적법요건): 영토고권이라는 자치권의 존부 및 청구인 권한침해 개연성

• 법리: 지방자치법 제11조 제6호는 우편·철도 등 전국적 규모의 사무를 국가사무로 열거함. 헌법 제117조, 제118조가 제도적으로 보장하는 지방자치의 본질적 내용은 자치단체의 보장, 자치기능의 보장 및 자치사무의 보장이나, 이는 자치행정을 일반적으로 보장하는 것뿐이고 국가의 영토고권처럼 관할구역 내 영토·영해·영공을 자유로이 관리하고 그 안의 사람과 물건을 독점적·배타적으로 지배할 수 있는 권리까지 부여하는 것은 아님. 권한이 침해될 개연성이 전혀 없는 경우 권한쟁의심판청구는 부적법함

• 포섭: 고속철도의 건설이나 이 사건 고속철도역의 명칭 결정과 같은 일은 지방자치법 제11조 제6호의 전국적 규모 사무로서 국가사무이고 지방자치단체인 청구인의 사무가 아님. 이 사건 역사 부지의 약 96%가 아산시 행정구역에 속하더라도, 청구인이 주장하는 관할구역 내 영토·영해·영공에 대한 독점적·배타적 지배권(영토고권) 자체가 우리나라 헌법과 법률상 인정되지 아니하므로, 청구인은 애당초 이 사건 결정으로 침해될 수 있는 그러한 권한을 보유하지 아니함. 이 사건 결정이 청구인의 영토고권을 침해한다는 주장은 가지고 있지도 않은 권한을 침해받았다는 것에 불과함

• 결론: 청구인 권한이 침해될 개연성이 전혀 없어 본안에 들어가 따져볼 필요가 없고, 이 사건 심판청구는 흠을 보정할 수 없는 부적법한 청구임

• 최종 결론: 이 사건 심판청구를 각하한다(관여 재판관 전원의 일치된 의견, 헌법재판소법 제40조, 민사소송법 제219조에 의하여 변론 없이 각하)

참조: 헌법재판소 2006. 3. 30. 선고 2003헌라2 결정