2005두1893 도시계획시설결정취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 행정청이 아닌 사설 협의체가 그 명의로 개최한 공청회에 대하여도 행정절차법상 공청회 절차를 준수하여야 하는지 여부
• 장사 등에 관한 법률상 시·도 묘지 등 수급계획 수립이 개별 장묘시설 설치의 선결요건인지 여부
• 구 개발제한구역법상 관리계획 수립이 개발제한구역 내 도시계획시설결정의 선결요건인지 여부 및 묘지공원·화장장 시설 설치가 개발제한구역 지정목적에 위배되는지 여부
• 구 도시계획법상 도시기본계획이 행정청의 도시계획시설결정에 대하여 직접적 구속력을 가지는지 여부
• 행정계획(도시계획시설결정)의 재량 한계로서 이익형량의 하자 유무를 판단하는 기준

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 원고(상고인): 원고 1 외 9인(원지동 지역 주민 등)
• 피고(피상고인): 서울특별시장
• 서울특별시·사단법인 한국장묘문화개혁범국민협의회·SK 주식회사가 2000. 8. 4. 추모공원건립추진협의회(이 사건 협의회)를 발족하고, 협의회가 적정후보지를 추천하며 SK 주식회사가 장묘시설을 건립하여 서울특별시에 기부채납하기로 합의함
• 이 사건 협의회는 부지선정심사위원회를 구성하여 서울지역 13개 후보지를 심사하는 과정에서 후보지 주민 의견 수렴을 위해 협의회 명의로 3차례 공청회를 개최함
• 2001. 7. 5. 협의회가 서울 서초구 원지동 지역을 1순위로, 서울 강서구 오곡동 지역을 2순위로 서울특별시에 추천함
• 피고는 원지동 지역을 부지로 선정하고, 2001. 9. 22. 서울특별시 고시 제2001-312호로 원지동 76 일대 130,320㎡에 묘지공원을, 원지동 68 일대 39,700㎡에 화장장을 설치하는 내용의 도시계획시설결정(이 사건 도시계획시설결정)을 고시함
• 원심(서울고법 2005. 1. 26. 선고 2003누19885 판결)은 이 사건 도시계획시설결정이 적법하다고 판단하여 원고들 패소로 결론지음
• 상고이유: 행정절차법 위반, 장사 등에 관한 법률 위반, 개발제한구역법 위반, 도시공원법 위반, 도시계획법 위반(도시기본계획 미부합, 기초조사·환경성검토 흠결), 금반언 및 신뢰보호원칙 위반, 이익형량의 하자, 형평의 원칙 위반 등 다수 주장

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 행정절차법 제2조 제6호, 제38조, 제39조	공청회 절차 규정
장사 등에 관한 법률 제5조, 같은 법 시행령 제3조	시·도 묘지 등 수급계획 수립의무
구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제10조	개발제한구역 관리계획 수립
구 도시계획법 제19조 제1항	도시계획과 도시기본계획의 부합
구 도시계획법 제19조, 제24조	도시계획 입안·결정 절차
행정소송법 제27조	재량행위에 대한 사법심사

판례요지

• 행정절차법상 공청회 절차 적용 여부
  • 이 사건 각 공청회는 이 사건 협의회가 후보지 주민들의 의견을 청취하기 위하여 그 명의로 개최한 것일 뿐이지, 행정청인 피고가 처분을 함에 있어 스스로 개최한 공청회가 아니므로 행정절차법에서 정한 절차를 준수하여야 하는 것은 아님
  • 피고가 협의회 구성원으로서 행정적인 업무지원을 하였다 하여 달리 볼 것은 아님
  • 따라서 이 사건 도시계획시설결정은 행정절차법을 위반한 것이 아님
• 장사 등에 관한 법률상 수급계획 선결요건 여부
  • 장사 등에 관한 법률 제5조, 같은 법 시행령 제3조의 수급계획 규정은 장묘시설의 원활한 수급을 위하여 지방자치단체에게 그 계획을 수립할 의무가 있다는 것일 뿐, 시·도지사가 개별 장묘시설을 설치하기 위하여 반드시 그 계획을 먼저 수립하여야 한다고 해석할 수 없고, 계획 수립 없이 개별 장묘시설을 설치한다고 하여 시장·군수·구청장의 계획 수립권한을 침해한다고도 할 수 없음
  • 따라서 수급계획 수립 없이 이루어진 이 사건 도시계획시설결정은 위법하지 않음
• 개발제한구역법상 관리계획 선결요건 및 지정목적 위배 여부
  • 구 개발제한구역법 제10조는 시·도지사로 하여금 개발제한구역 관리의 기본 목표와 방향을 제시하고 5년 단위로 관리계획을 수립하도록 하는 규정일 뿐, 그 규정만을 근거로 도시계획시설결정에 앞서 반드시 관리계획을 수립하여야 한다고 할 수 없음
  • 개발제한구역에서의 개발행위는 원칙적으로 제한되지만 지정목적(도시의 무질서한 확산 방지, 자연환경 보전, 건전한 생활환경 확보)에 위배되지 않는다면 허용될 수 있고, 묘지공원과 화장장 시설의 설치가 그 지정목적에 위배된다고 보이지 않음
  • 따라서 관리계획 미수립 및 개발제한구역 지정을 이유로 이 사건 도시계획시설결정이 위법하다고 할 수 없음
• 도시기본계획의 구속력 유무
  • 구 도시계획법 제19조 제1항 및 도시계획조례는 도시계획이 도시기본계획에 부합되어야 한다고 규정하나, 도시기본계획은 도시의 장기적 개발방향과 미래상을 제시하는 도시계획 입안의 지침이 되는 장기적·종합적인 개발계획으로서 행정청에 대한 직접적인 구속력은 없음(대법원 1998. 11. 27. 선고 96누13927 판결 참조)
  • 따라서 이 사건 추모공원 조성계획이 도시기본계획에 포함되지 않았다는 사정만으로 도시계획시설결정이 위법하다 할 수 없음
• 행정계획재량(형량명령)의 한계
  • 행정계획이란 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 관련 행정수단을 종합·조정함으로써 장래 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에 추상적인 목표와 절차만 규정되어 있을 뿐이므로 행정주체는 비교적 광범위한 형성의 자유를 가짐
  • 다만 그 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이는 물론 공익 상호간·사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 고려 대상에 포함시켜야 할 사항을 누락하거나 이익형량에 정당성·객관성이 결여된 경우에는 형량에 하자가 있어 위법함(대법원 2006. 9. 8. 선고 2003두5426 판결 참조)
  • 따라서 이익형량에 하자가 없는 한 행정계획결정은 위법하지 않음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 행정절차법상 공청회 절차 준수 여부

• 법리: 행정청이 처분을 하며 스스로 개최한 공청회에 한하여 행정절차법상 절차 준수 의무가 있음
• 포섭: 이 사건 공청회는 이 사건 협의회가 후보지 주민 의견 청취를 위해 그 명의로 개최한 것으로 피고가 처분을 위해 개최한 것이 아니고, 피고의 업무지원 사실만으로 달리 볼 수 없음
• 결론: 행정절차법 위반이 아니라는 원심 판단 정당, 상고이유 배척

쟁점 2: 장사 등에 관한 법률상 수급계획 선결요건 여부

• 법리: 수급계획 규정은 지방자치단체의 계획수립의무를 정한 것일 뿐 개별 시설 설치의 선결요건이 아님
• 포섭: 피고가 별도 수급계획 수립 없이 이 사건 도시계획시설결정을 하였다 하여 장사 등에 관한 법률을 위반한 것이 아님
• 결론: 상고이유 배척

쟁점 3: 개발제한구역법상 관리계획 선결요건 및 지정목적 위배 여부

• 법리: 관리계획 규정은 도시계획시설결정의 선결요건이 아니며, 지정목적에 위배되지 않는 개발행위는 허용됨
• 포섭: 묘지공원·화장장 설치는 개발제한구역 지정목적에 위배된다고 보이지 않고, 개발제한구역 해제절차의 하자 여부도 이 사건 도시계획시설결정과는 별개의 문제임
• 결론: 관리계획법 제3조 내지 제6조, 제10조, 제11조 관련 상고이유 모두 배척

쟁점 4: 도시기본계획의 구속력

• 법리: 도시기본계획은 장기적·종합적 개발계획으로서 행정청에 대한 직접적 구속력이 없음(96누13927 판결 참조)
• 포섭: 이 사건 추모공원 조성계획이 서울특별시 도시기본계획에 포함되지 않았다는 사정만으로 이 사건 도시계획시설결정이 위법하다고 할 수 없음
• 결론: 상고이유 배척

쟁점 5: 계획재량(형량명령)의 하자 유무

• 법리: 행정계획은 광범위한 형성의 자유가 인정되나 이익형량의무를 위반하면 위법함(2003두5426 판결 참조)
• 포섭: 원고들이 주장하는 추모공원 규모의 적정성, 환경·교통상 문제 및 오곡동 부지와의 형평 문제만으로는 피고가 이익형량을 전혀 하지 아니하였거나 누락하거나 정당성·객관성이 결여되었다고 볼 수 없음
• 결론: 상고이유 배척
• 최종 결론: 상고 모두 기각, 상고비용 원고들 부담

참조: 대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결