2005헌라7 강남구 등과 국회 등 간의 권한쟁의

1) 쟁점

적법요건 판단

• 청구인들(지방자치단체인 시·군·자치구)의 당사자능력·당사자적격 인정 여부
• 피청구인 국회 및 피청구인 강남구선거관리위원회의 당사자능력·당사자적격 인정 여부
• 피청구인 강남구선거관리위원회의 지방선거경비 통보행위가 권한쟁의심판의 대상이 되는 '처분'에 해당하는지 여부
• 피청구인 국회의 공직선거법 개정행위로 인한 청구인들의 권한침해가능성 존재 여부
• 이 사건 권한쟁의심판청구가 헌법재판소법 제63조 제1항의 청구기간(안 날로부터 60일, 있은 날로부터 180일)을 준수하였는지 여부(청구기간 기산점 특정 문제)

본안 판단

• 지방선거관리사무가 지방자치단체의 자치사무인지, 국가사무인지 여부
• 피청구인 국회가 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 공직선거법 제122조의2를 개정하여 지방선거비용을 해당 지방자치단체가 부담하도록 한 행위가 청구인들의 지방자치권(지방재정권)을 침해하여 무효인지 여부

2) 사실관계

• 청구인은 서울특별시 강남구 등 13인의 지방자치단체([별지 1] 기재)이고, 피청구인은 대한민국국회(대표자 국회의장, 대리인 법무법인 한결)와 강남구선거관리위원회(대표자 위원장 이균용) 2인임
• 심판대상은 다음 두 가지임
  • (1) 피청구인 국회가 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 공직선거법 제122조의2를 개정한 행위가 청구인들의 지방자치권을 침해하는 것으로서 무효인지 여부
  • (2) 피청구인 강남구선거관리위원회의 청구인 서울특별시 강남구에 대한 2005. 9. 26.자 지방자치단체 선거관리경비 산출 통보행위가 청구인 서울특별시 강남구의 지방자치권을 침해한 것으로서 위헌인지 여부
• 심판대상조항 문언(공직선거법, 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)
  • 제122조의2(선거비용의 보전 등) ① "선거구선거관리위원회는 후보자가 이 법의 규정에 의한 선거운동을 위하여 지출한 선거비용을 제122조(선거비용제한액의 공고)의 규정에 의하여 공고한 비용의 범위 안에서 대통령선거 및 국회의원선거에 있어서는 국가의 부담으로, 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거에 있어서는 당해 지방자치단체의 부담으로 선거일 후 보전한다"(정의·각호 생략)
  • 제277조(선거관리경비) ② "지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 선거의 관리 준비와 실시에 필요한 다음 각호에 해당하는 경비는 당해 지방자치단체가 부담한다"(각호 생략)
• 청구에 이른 경위
  • 국회는 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 '공직선거 및 선거부정 방지법' 제122조의2를 신설, 선거운동비용은 원칙적으로 후보자가 부담하되 일정 비용만 국가·지방자치단체가 선거일 후 보전하도록 함
  • 국회는 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 위 규정을 개정, 부담주체를 원칙적으로 국가·지방자치단체로 변경해 지방자치단체 부담 선거비용이 대폭 증가함
  • 국회는 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 다시 개정(법률명 '공직선거법'으로 변경)해 선거비용 보전제외 대상을 명시함
  • 강남구선거관리위원회는 2005. 7. 29. 2004년 개정법에 따라 계산된 지방선거비용 합계 4,768,133,000원을 2006년 본예산에 편성하도록 청구인 서울특별시 강남구에 통보함
  • 강남구선거관리위원회는 2005년 법 개정 이후 2005. 9. 26. 개정 법률에 따라 다시 계산된 합계 2,377,264,000원을 2006년도 본예산에 편성하도록 통보함
  • 청구인들은 2005. 10. 1. 위 공직선거법 개정행위 및 통보행위가 지방자치단체의 지방재정권을 침해한다는 이유로 이 사건 권한쟁의심판을 청구함
  • 청구인들과 함께 국회를 상대로 심판을 청구하였던 제주시는 2008. 6. 23. 청구를 취하함
• 청구인들의 주장
  • 헌법 제116조 등은 선거경비의 국고부담 원칙을 규정하고, 지방재정법 제18조 제2항·구 지방자치법 제132조는 위임사무 경비를 위임기관이 부담하도록 정하는데, 선거관리사무는 독립 헌법기관인 선거관리위원회의 국가 고유사무이므로 지방자치단체가 수행하는 선거사무는 국가위임사무에 해당해 그 비용도 국가가 부담해야 함
  • 그럼에도 공직선거법 제122조의2·제277조가 지방선거비용을 지방자치단체에 부담시킨 것은 자치재정권 침해로 헌법 위반이며, 강남구선거관리위원회의 통보행위도 위 조항 및 구 선거경비규칙 제5조에 근거한 것이므로 무효임
• 이해관계기관 등의 의견
  • 피청구인 국회: (적법요건) 청구기간 기산점은 2000년 개정 당시이므로 도과하여 부적법함. (본안) 지방의회의원·단체장 선출은 자치사무이고, 선거공영제는 선거경비를 후보자·정당에게 부담시켜서는 안 된다는 원칙일 뿐 국가부담 원칙은 아님
  • 중앙선거관리위원회(강남구선거관리위원회도 대체로 같은 의견): 선거경비 부담주체 결정은 입법자의 합리적 재량 범위 내로 자의적 입법이 아니며, 선거공영제 규정은 정당·후보자에게 부담시키지 않는다는 의미일 뿐 국가부담 의미는 아님

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
공직선거법 제122조의2	선거비용 보전 — 지방의회의원·장 선거경비는 원칙적으로 당해 지방자치단체 부담(심판대상조항)
공직선거법 제277조 제2항	지방선거 관리준비·실시 경비는 당해 지방자치단체 부담(심판대상조항)
헌법재판소법 제61조 제2항	권한쟁의심판은 피청구인의 처분·부작위가 청구인의 권한을 침해·침해할 현저한 위험이 있을 때 청구 가능
헌법재판소법 제62조 제1항 제2호	국가기관과 지방자치단체 간 권한쟁의심판 당사자(국가기관 측 '정부'는 예시적)
헌법재판소법 제63조 제1항	안 날로부터 60일, 있은 날로부터 180일 이내 청구
헌법 제114조	선거관리위원회 설치, 구성·직무범위는 법률로 정함
헌법 제115조	각급 선거관리위원회의 선거사무 지시권 및 관계 행정기관의 응대의무
헌법 제116조	선거경비는 법률이 정하는 경우 제외 정당·후보자에게 부담시킬 수 없음(선거공영제)
헌법 제117조 제1항	지방자치단체의 주민 복리 사무 처리·재산 관리·자치규정 제정권
헌법 제118조 제2항	지방자치단체의 조직·운영은 법률로 정함
구 지방자치법 제9조	지방자치단체의 자치사무 범위(조직·행정관리 등 예시)
구 지방자치법 제132조	자치사무 경비는 지방자치단체가, 위임사무 경비는 위임기관이 부담
지방재정법 제20조	자치사무 경비는 당해 지방자치단체가 전액 부담
지방재정법 제23조 제1항	국가는 필요시 지방자치단체에 보조금 교부 가능
지방자치단체 선거관리경비규칙 제3조·제5조	지방자치단체 부담 선거경비 범위 및 산출·통보 절차

결정요지

• 적법요건 판단

  • 청구인들은 헌법재판소법 제62조 제1항 제2호가 정한 지방자치단체(시·군·자치구)로서 이 사건 심판청구의 당사자능력을 보유하며, 지방선거경비 부담주체를 놓고 다투는 이 사건에서 모두 당사자적격이 있음
  • 피청구인 국회: 헌법재판소법 제62조 제1항 제2호의 '정부'는 예시적인 것이므로 대통령·행정각부의 장뿐 아니라 국회도 국가기관과 지방자치단체 간 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있음(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1; 헌재 2005. 12. 22. 2004헌라3 참조). 국회는 지방선거비용 부담주체를 지방자치단체로 정하는 공직선거법을 개정한 당사자이므로 당사자적격도 인정됨
  • 피청구인 강남구선거관리위원회: 헌법재판소법 제62조가 정한 '지방자치단체'에는 각급 선거관리위원회가 포함되지 않으나, 자치권을 침해할 가능성이 있는 국가기관이라면 별도로 당사자능력이 인정됨. 국가기관 해당 여부는 헌법에 의해 설치되고 독자적 권한을 부여받았는지 등을 종합적으로 고려하여 판별함(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2 참조). 헌법 제114조·제115조·제116조에 근거해 설치되고 독자적 권한을 부여받은 구·시·군 선거관리위원회는 당사자능력이 인정되고, 선거경비 부담 규정에 근거해 통보행위를 하였으므로 당사자적격도 인정됨
  • 처분성: 권한쟁의심판청구의 대상이 되는 '처분'이란 법적 중요성을 지닌 것으로서 청구인의 법적 지위에 구체적으로 영향을 미칠 가능성이 있는 행위로, 입법행위와 같은 법률의 제정·개정, 행정처분, 행정입법, 법원의 재판·사법행정작용 등을 포함하는 넓은 의미의 공권력처분을 뜻함(헌재 2006. 5. 25. 2005헌라4 참조). 국회의 공직선거법 개정행위는 청구인들의 지방재정권에 중대한 영향을 미쳐 '처분'에 해당하나, 강남구선거관리위원회의 통보행위는 청구인의 법적 지위에 변화를 가져오지 않아 처분에 해당하지 않음
  • 권한침해가능성: 지방선거의 선거비용을 국가가 부담하여야 함에도 국회가 법률개정으로 지방자치단체에 부담시킨 것이라면 자치재정권을 침해할 개연성이 높아 국회 행위는 권한침해가능성 요건을 충족하나, 강남구선거관리위원회 통보행위는 처분성이 없어 침해가능성도 없음
  • 청구기간: 60일·180일 기간은 부담주체를 근본적으로 바꾼 2000년 법과 2004년 법 사이 동일성이 없어 2000년 개정을 기산점으로 볼 수 없고, 청구인들에게 실제 적용된 것은 2004년 법보다 부담이 감소한 2005. 8. 4. 개정 공직선거법이므로 이를 기준으로 하면 2005. 10. 1. 접수된 이 사건 청구는 청구기간을 준수함
  • 소결: 청구인들의 피청구인 국회에 대한 심판청구는 적법요건을 모두 갖추었으나, 청구인 서울특별시 강남구의 피청구인 강남구선거관리위원회에 대한 심판청구는 부적법함

• 본안 판단

  • 헌법 제116조 제2항은 선거경비를 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당·후보자에게 부담시킬 수 없다는 선거공영제도를 천명한 것일 뿐이므로(헌재 1991. 3. 11. 91헌마21 참조), 선거비용 부담주체가 정당·후보자 이외에는 반드시 국가여야 하는 것은 아니며 선거의 성격에 따라 부담주체가 달라질 수 있음
  • 헌법 제117조 제1항·제118조 제2항은 지방자치단체에 자치권을 부여하고, 구 지방자치법 제9조는 자치사무 범위를 정하며 이에 따라 지방자치단체는 조직고권(자치조직권)을 가짐. 조직고권이 보장되지 않으면 자치행정 실현이 불가능함
  • 지방의회의원은 지역의 이익을 대변하고 지방의회를 구성하며, 지방자치단체의 장은 자치단체의 최고집행기관임(헌재 2006. 5. 25. 2005헌마1095; 헌재 2006. 2. 23. 2005헌마403 참조). 이러한 지방의회의원·지방자치단체장을 선출하는 지방선거는 지방자치단체의 기관을 구성하고 그 각종 행위에 정당성을 부여하는 행위이므로 지방선거사무는 지방자치단체의 존립을 위한 자치사무에 해당함
  • 자치사무는 법률로 예외적으로 다른 행정주체에게 위임되지 않는 한 지방자치단체가 처리하고 비용도 부담하여야 하나, 지방자치단체는 국가의 구성요소이므로 국가적 통일성 유지가 필요하거나 특정 사안이 국가전체의 문제와 직결되는 경우 지방자치단체의 독자성을 보장하는 범위 내에서 국가가 관여할 수 있음
  • 지방선거사무는 자치사무에 해당하지만, 선거관리의 공정성 확보를 위해 집행업무 담당기관을 일반행정기관과 분리된 독립기관으로 구성할 필요가 있어 국가기관인 구·시·군 선거관리위원회가 이를 담당하고 있으며, 이는 헌법·법률상 금지되어 있지 않음
  • 구 지방자치법 제132조, 지방재정법 제20조에 비추어 지방자치단체 사무를 다른 기관이 맡아 하고 있어도 그 비용은 원칙적으로 당해 지방자치단체가 부담하여야 하므로, 지방선거사무를 구·시·군 선거관리위원회가 담당하더라도 비용은 지방자치단체가 부담하여야 함
  • 지방자치단체가 완전한 지방재정권을 갖지 못하는 현실에서 재정을 파탄에 이르게 할 정도의 과도한 부담을 지우는 입법은 재정권 침해가 될 가능성이 있으나, 지방재정법 제23조 제1항의 보조금 제도로 국가에 보전 신청이 가능하고 2006년 제4회 지방선거에서도 국가가 비용의 상당 부분을 지원하였으므로 과도한 부담을 지운 것은 아님
  • 결론적으로 피청구인 국회가 2005년 공직선거법을 개정하여 지방선거관리비용을 해당 지방자치단체에게 부담시킨 것은 지방자치단체의 재정권을 침해하는 것이라고 볼 수 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 강남구선거관리위원회의 통보행위에 대한 심판청구의 적법 여부

• 법리: 권한쟁의심판청구의 대상이 되는 '처분'은 법적 중요성을 지닌 것으로서 청구인의 법적 지위에 구체적으로 영향을 미칠 가능성이 있는 행위여야 함
• 포섭: 강남구선거관리위원회는 2006. 5. 31. 실시하는 제4회 전국지방선거에 대비해 강남구의회가 다음해 예산을 편성할 때 지방선거에 소요되는 비용을 산입하도록 예상비용을 미리 통보(2005. 9. 26.)한 것으로, 청구인 서울특별시 강남구의 선거비용 부담은 공직선거법에서 그렇게 정하고 있기 때문에 발생하는 것이지 이 통보행위로 인해 새롭게 발생한 것이 아니며, 통보행위 자체만으로 강남구가 2006년 예산편성 권한을 행사하는 데 법적 구속을 받게 된 것도 아님
• 결론: 청구인의 법적 지위에 변화를 가져오지 않으므로 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분에 해당하지 않아 부적법 각하

쟁점 2: 청구기간 준수 여부(국회에 대한 청구)

• 법리: 권한쟁의심판은 그 사유가 있음을 안 날로부터 60일, 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 청구하여야 함
• 포섭: 부담주체를 근본적으로 바꾼 2000년 법과 2004년 법은 동일성이 없어 2000년 개정을 기산점으로 볼 수 없고, 청구인들에게 실제 적용된 것은 부담이 2004년 법보다 감소한 2005. 8. 4. 개정 공직선거법이므로 이를 기준으로 하면 이 사건 심판청구(2005. 10. 1. 접수)는 60일·180일 이내임
• 결론: 청구기간을 준수하여 적법함

쟁점 3: 국회의 공직선거법 개정행위가 지방자치단체의 지방재정권을 침해하는지 여부

• 법리: 지방자치단체의 자치사무는 원칙적으로 지방자치단체가 처리하고 그 비용도 지방자치단체가 부담하여야 하나, 국가적 통일성 유지가 필요하거나 특정 사안이 국가전체의 문제와 직결되는 경우 지방자치단체의 독자성을 보장하는 범위 내에서 국가가 관여할 수 있고, 자치사무를 다른 기관이 대신 수행하더라도 그 비용은 원칙적으로 당해 지방자치단체가 부담함

• 포섭: 지방의회의원·지방자치단체장을 선출하는 지방선거사무는 지방자치단체의 기관을 구성하는 사무로서 자치사무에 해당하나, 선거관리의 공정성 확보를 위해 국가기관인 구·시·군 선거관리위원회가 이를 담당하고 있을 뿐임. 구 지방자치법 제132조·지방재정법 제20조에 따라 그 비용은 당해 지방자치단체가 부담하여야 하고, 지방재정법 제23조 제1항의 보조금 제도로 국가가 2006년 제4회 지방선거 비용의 상당 부분을 지원하였으므로 지방자치단체의 재정을 파탄에 이르게 할 정도의 과도한 부담을 지운 것도 아님

• 결론: 공직선거법 제122조의2 개정행위는 청구인들의 자치권한(지방재정권)을 침해한 것이라고 볼 수 없음

• 최종 결론: 청구인들의 피청구인 대한민국국회에 대한 심판청구를 기각하고, 청구인 서울특별시 강남구의 피청구인 강남구선거관리위원회에 대한 심판청구를 각하함

5) 반대의견 (재판관 김종대, 재판관 목영준)

• 요지: 지방선거관리사무는 지방자치단체의 자치사무가 아니라 국가의 권한과 책임 하에 이루어지는 국가사무이므로, 국회가 그것이 자치사무라는 전제하에 공직선거법 제122조의2를 개정하여 지방선거관리비용을 해당 지방자치단체에게 부담시킨 것은 헌법과 법률에 의하여 부여받은 지방자치단체의 지방재정권을 침해한 것으로서 무효로 선언되어야 함
• 근거
  • 자치사무이려면 지방자치단체가 당해 사무의 수행 여부에 대한 결정을 할 수 있거나 적어도 그 사무의 수행방법에 대하여 자신의 책임 하에 재량적 판단에 따라 결정권을 가져야 하는데, 헌법 제114조는 선거관리를 위한 특별한 헌법기관인 선거관리위원회를 설치하고 그 구성과 직무범위를 헌법·법률을 통해 규율함으로써 지방선거관리사무에 대해 선거관리위원회가 전권을 행사할 뿐 지방자치단체는 물론 다른 국가기관이 개입할 여지를 완전히 배제하고 있어, 지방자치단체는 해당 단체장·지방의회의원을 선출하는 데 아무런 결정 및 관여를 할 수 없음
  • 1960. 6. 15.자 제3차 개정헌법(제2공화국 헌법)이 부정선거를 방지하고자 '선거의 관리를 공정하게 하기 위하여 중앙선거위원회를 둔다'고 규정해 선거관리사무를 전담하는 헌법기관을 최초로 설치한 이래 현행 헌법까지 모든 선거관리사무를 국가사무로 수행하기로 한 헌법제정자의 결단이 유지되어 왔으므로, 지방선거관리사무가 본래 자치사무의 속성을 가진다 할지라도 국가사무로 전환되었다고 보아야 함
  • 다수의견이 근거로 드는 구 지방자치법 제9조 제2항 제1호의 '지방자치단체의 조직 및 행정관리 등에 관한 사무'는 같은 호 다.목·라.목에 비추어 산하 행정기관의 조직관리·지도감독에 관한 사무를 지칭하는 것이지 지방자치단체장·지방의회의원 선출사무까지 포함하는 취지라고 보기 어려움
  • 구 지방자치법 제132조·지방재정법 제20조는 자치사무 또는 위임사무의 경비부담에 관한 일반 규정일 뿐이므로, 지방선거관리사무가 자치사무가 아닌 이상 위 조항들은 그 비용을 지방자치단체에 부담시킬 법률상 근거가 될 수 없음
  • 지방자치법 제11조는 '전국적으로 통일적 처리를 요하는 사무' 등을 국가사무로 상정하고 있는바, 전국적 규모로 통일적 기준에 따라 치러지는 지방선거사무도 국가사무로 봄이 타당함(대법원 2004. 6. 11. 선고 2004추34 판결 참조)
• 적용·결론: 지방선거관리사무는 국가사무이므로, 국회가 이를 자치사무라는 전제 하에 공직선거법 제122조의2를 개정하여 지방선거관리비용을 해당 지방자치단체에게 부담시킨 행위는 지방자치단체의 지방재정권을 침해한 것으로서 무효로 선언되어야 함

참조: 헌법재판소 2008. 6. 26. 선고 2005헌라7 결정