2005헌마598 국립사범대학 졸업자 중 교원 미임용자 임용 등에 관한 특별법 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 명시된 바 없음 (적법요건에 관한 별도 판단 없이 곧바로 본안 판단으로 나아감)

본안 판단

• 이 사건 법률규정(미임용등록자를 위한 특별정원·부전공과정)이 한정된 교육공무원직을 두고 경쟁관계에 있는 청구인들의 평등권·공무담임권을 침해하는지 여부
• 위 법률규정이 학생들의 양질의 교육을 받을 권리, 학부모의 자녀교육권을 침해하는지 여부
• 공무담임권 침해 심사와 별도로 직업선택의 자유·행복추구권 침해를 심사할 필요가 있는지 여부
• 재정지출의 효율성·타당성을 감시하는 납세자의 권리가 헌법상 기본권으로 인정되는지 여부

2) 사실관계

• 청구인들은 국·공립 사범대학교에 재학중이거나 졸업한 자(재학중인 자는 장차 중등교원 자격 취득 예정)로서 교육공무원법 제11조 제1항 소정 공개전형(중등학교 교사임용후보자 선정경쟁시험)을 준비하는 자들 및 고등학생 1인과 그 아버지를 포함한 총 154인
• 심판대상은 국립사범대학졸업자중교원미임용자임용등에관한특별법(2005. 5. 31. 법률 제7535호로 전문개정된 것, 이하 '이 사건 법률') 제5조 제1항, 제6조 제1항 내지 제3항, 제10조이며, 조항 원문은 다음과 같음
  • 제5조(정원의 관리) ① "제4조의 규정에 따른 공개전형에서 미임용등록자에 대한 채용 정원(이하 이 조에서 '특별정원'이라 한다)은 2006학년도에 500명, 2007학년도에 500명으로 하여 총 1천 명으로 하되, 대통령령에서 정한 공립의 중등교원의 정원과는 따로 확보하여야 한다."
  • 제6조(부전공과정의 개설 등) ①~③ 교육인적자원부장관이 미임용등록자를 대상으로 교원자격증 표시과목 변경 기회를 부여하기 위해 부전공과정 이수 교육기관을 지정·운영할 수 있고, 신청한 미임용등록자는 30학점 이상 이수하여야 함
  • 제10조(특별정원 확보) "국가는 제5조 제2항의 규정에 따른 특별정원을 확보하고 이를 위한 예산을 지원하여야 한다."
• 이 사건 법률상 '미임용자'는 1990. 10. 7. 이전 국립 사범대학을 졸업하고 시·도교육위원회별 교사임용후보자명부에 등재되어 임용이 예정되었으나, 구 교육공무원법(법률 제3458호) 제11조 제1항에 대한 헌법재판소의 1990. 10. 8. 위헌결정(89헌마89)에 따라 교원으로 임용되지 아니한 자를 말함
• 청구인들은 이 사건 법률이 미임용등록자에게 국·공립 중등교원 특별정원 및 부전공과정 개설을 통해 혜택을 주는 것이 청구인들의 평등권, 공무담임권, 직업선택의 자유, 학생들의 교육을 받을 권리, 학부모의 자녀교육권, 납세자의 권리, 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해한다고 주장하며 2005. 6. 20. 이 사건 법률 전체의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구함
• 보조참가인 미발추(전국교원임용후보명부등재미발령자완전발령추진위원회)와 미임용자인 개인 4인은 청구인들과 반대이익을 가진 자로서 2005. 7. 12. 보조참가를 신청함
• 교육인적자원부장관은 이 사건 법률이 수혜적 법률로서 입법형성의 자유가 광범위하게 인정되므로 합리성 심사를 해야 하고, 목적의 정당성과 차별의 합리성이 인정되어 청구인들의 평등권·공무담임권을 침해하지 않는다는 의견을 제시하였고, 보조참가인들의 의견도 이와 대체로 같음

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
이 사건 법률 제5조 제1항 (정원의 관리)	미임용등록자 채용을 위한 특별정원을 2006·2007학년도 각 500명, 총 1천 명으로 하되 일반 공립 중등교원 정원과 별도 확보 (심판대상조항)
이 사건 법률 제6조 제1항 내지 제3항 (부전공과정의 개설 등)	미임용등록자에게 교원자격증 표시과목 변경을 위한 부전공과정 이수 기회 부여 (심판대상조항)
이 사건 법률 제10조 (특별정원 확보)	국가의 특별정원 확보 및 예산 지원 의무 (심판대상조항)
공무담임권 (헌법 제25조)	모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가짐. 피선거권과 공직취임권을 포괄
평등권 (헌법 제11조 제1항)	합리적 이유 없는 차별 금지
헌법재판소법 제47조 제2항 (위헌결정의 효력)	위헌으로 결정된 법률·조항은 결정이 있는 날로부터 장래를 향하여 효력 상실 (형벌조항은 소급효)
헌법 제54조·제61조	조세의 효율성과 타당한 사용에 대한 감시는 국회의 주요책무이자 권한
구 교육공무원법(법률 제3458호) 제11조 제1항 (신규채용)	"교사의 신규채용에 있어서는 국립 또는 공립의 교육대학·사범대학 기타 교원양성기관의 졸업자 또는 수료자를 우선하여 채용하여야 한다" — 89헌마89로 위헌결정된 조항

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음
• 본안 판단:
  • 공무담임권은 국가 등에게 능력주의를 존중하는 공정한 공직자선발을 요구할 수 있는 권리라는 점에서 직업선택의 자유보다 그 기본권의 효과가 현실적·구체적이므로, 공직을 직업으로 선택하는 경우 직업선택의 자유는 공무담임권을 통해 기본권보호를 받게 됨. 따라서 공무담임권 침해 여부를 심사하는 이상 별도로 직업선택의 자유 침해 여부를 심사할 필요가 없음
  • 헌법 제10조 전문의 행복추구권은 다른 개별적 기본권이 적용되지 않는 경우에 한하여 보충적으로 적용되는 기본권이므로(헌재 1998. 10. 29. 97헌마345, 판례집 10-2, 621, 633 참조), 행복추구권에 앞서 적용되는 개별 기본권 침해 여부를 판단하는 이상 따로 행복추구권 침해 여부를 판단할 필요가 없음(헌재 2002. 8. 29. 200헌가5등, 판례집 14-2, 106, 123 참조)
  • 헌법상 조세의 효율성과 타당한 사용에 대한 감시는 국회의 주요책무이자 권한으로 규정되어(헌법 제54조, 제61조) 있어 재정지출의 효율성·타당성 관련 국민의 관여는 선거를 통한 간접적·보충적인 것에 한정되고, 재정지출의 합리성·타당성 판단은 재정분야 전문성을 요하는 정책판단 영역으로 사법적 심사가 어려우며, 재정지출에 대한 국민의 직접적 감시권을 기본권으로 인정하면 재정지출을 수반하는 정부의 모든 행위를 개별 국민이 헌법소원으로 다툴 수 있게 되는 문제가 발생하므로, 재정사용의 합법성·타당성을 감시하는 납세자의 권리는 헌법상 보장되는 기본권으로 볼 수 없음(헌재 2005. 11. 24. 2005헌마579등, 공보 110, 1249, 1258 참조)
  • 이 사건 법률규정은 미임용등록자에게 특별정원·부전공과정 혜택을 부여함으로써 그 밖의 응시자격자들의 교육공무원 임용기회를 상대적으로 제한하는 불이익을 주어 두 집단을 차별하고, 이는 그 밖의 응시자격자들의 공무담임권에 대한 중대한 제한을 초래하므로 비례의 원칙에 따른 심사를 하여 평등권 침해 여부를 판단하여야 함
  • 미임용자들은 위헌결정 이전 구 교육공무원법 제11조 제1항이 유효한 것으로 믿고 국·공립사범대학에 진학·졸업하여 임용후보자명부에 등재되어 임용이 예정되어 있었던 자들로서 국가의 입법행위에 의해 유인된 신뢰의 행사이므로 위 조항 존속에 대한 주관적 신뢰이익을 가지고, 헌법재판소법 제47조 제2항의 장래효 원칙상 위헌확인시까지는 유효한 신뢰의 근거로 작용함. 다만 이러한 신뢰이익은 위헌적 법률의 존속에 관한 것에 불과하여 위헌적 상태를 제거해야 할 법치국가적 공익이 원칙적으로 우위를 차지하므로 "헌법에서 유래하는 국가의 보호의무"까지 요청할 수는 없음. 이 사건 법률규정은 위헌 선언된 무시험 우선채용으로 회귀한 것이 아니라 한시적·제한적 경쟁을 거쳐 임용기회를 제공하는 것에 불과하여 위헌결정에 정면 위반되지 않으므로 목적의 정당성이 인정되고, 특별정원·부전공과정을 통해 상대적으로 용이한 임용기회를 제공하는 것은 입법목적 달성을 촉진하므로 수단의 적합성도 인정됨
  • 특별정원을 2006·2007학년도 각 500명씩 2년에 한정하고, 일반정원 감소 방지를 위해 특별정원을 2004·2005학년도 평균 증원분을 최저기준으로 하는 정원과 별도 확보하도록 하였으며(법 제5조 제2항), 부전공과정도 2006학년도까지 한시적으로 개설되어 주로 미임용자들 간의 경쟁에 영향을 미치는 점에서 차별효과의 최소침해성이 인정됨. 미임용자들에 대한 특례로 인한 그 밖의 응시자격자들의 불이익 제거를 위한 상당한 조치가 취해져 그 불이익이 크다고 할 수 없는 반면, 미임용자들의 신뢰이익을 보호할 필요성이 크다고 본 입법자의 판단이 헌법적으로 부당하다고 볼 만큼 부당한 것이라 하기 어려워, 법익의 균형성도 인정됨. 따라서 이 사건 법률규정은 청구인들의 평등권을 침해하였다고 볼 수 없고, 같은 논리로 공무담임권도 침해하였다고 볼 수 없음
  • 미임용자들은 교사우선임용제 경쟁률이 높던 시기에 국·공립사범대학에 입학한 인재들로서 이미 교사자격을 갖춘 자들이고, 특별정원 제도는 무시험 임용이 아니라 중등교원 임용시험 합격자에 한하여 채용하는 것이며, 부전공과정의 30학점 이수 요건은 사범대학 재학생·현직교사에 대한 요건과 동일하고, 특별정원제도로 채용된 교원에 대하여도 특별연수를 실시(법 제8조)하도록 하고 있어, 학생들의 교육을 받을 권리 및 학부모의 자녀교육권을 침해하였다고 볼 수 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 직업선택의 자유·행복추구권 별도 심사 요부

• 법리: 공무담임권은 직업선택의 자유보다 효과가 현실적·구체적이어서 공무담임권 심사로 직업선택의 자유 심사를 대체하고, 행복추구권은 다른 개별 기본권에 대한 보충적 기본권임
• 포섭: 청구인들은 이 사건 법률규정이 중등교원 임용시험과 관련하여 직업선택의 자유·행복추구권을 침해한다고 주장하나, 문제되는 실질적 기본권은 공무담임권이고 행복추구권보다 개별 기본권인 공무담임권이 먼저 적용되므로 별도 심사가 불필요함
• 결론: 직업선택의 자유·행복추구권에 대한 별도 판단 불요

쟁점 2: 납세자의 권리 인정 여부

• 법리: 재정지출의 효율성·타당성 감시는 국회의 책무·권한(헌법 제54조, 제61조)이고 사법심사에 적합하지 아니하며, 국민의 직접 감시권을 기본권화하면 재정지출을 수반하는 모든 정부행위가 헌법소원의 대상이 되는 문제 발생
• 포섭: 청구인들은 특별정원제도를 위한 특별예산 책정이 국회의 재정입법권 범위를 벗어나 납세자의 권리를 침해한다고 주장하나, 위 법리에 비추어 재정사용의 합법성·타당성을 감시하는 권리는 헌법상 기본권이 아니므로 그 침해 가능성 자체가 인정되지 않음
• 결론: 납세자의 권리는 헌법상 기본권으로 인정되지 아니함

쟁점 3: 평등권·공무담임권 침해 여부

• 법리: 미임용등록자에게만 혜택을 부여하여 그 밖의 응시자격자들의 공무담임권에 중대한 제한을 초래하는 차별은 비례의 원칙(과잉금지원칙)에 따라 심사함

(가) 제한되는 기본권

• 공무담임권(헌법 제25조) — 피선거권과 공직취임권을 포괄. 비선거직공직은 능력주의·성적주의가 바탕이므로, 공직취임권은 모든 국민에게 능력과 적성에 따라 공직에 취임할 균등한 기회를 보장하는 것

(나) 비례의 원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 미임용자들의 구 교육공무원법 제11조 제1항 존속에 대한 신뢰이익 보호가 목적이며, 무시험 우선채용으로의 회귀가 아니라 한시적·제한적 경쟁 기회 제공에 불과하여 89헌마89 위헌결정에 정면 위반되지 않음 → 목적 정당
• (2) 수단의 적합성: 특별정원·부전공과정을 통한 상대적으로 용이한 임용기회 제공은 신뢰이익 보호라는 입법목적 달성을 촉진 → 적합성 인정
• (3) 침해의 최소성: 특별정원 2006·2007학년도 각 500명(2년 한정), 일반정원 별도 확보 조치(법 제5조 제2항), 부전공과정도 2006학년도까지 한시 운영 → 차별효과 최소화
• (4) 법익의 균형성: 그 밖의 응시자격자들의 불이익 제거를 위한 상당한 조치가 이루어져 불이익이 크지 않은 반면 미임용자들의 신뢰이익 보호 필요성이 이를 상회한다고 본 입법자 판단이 부당하지 않음
• 포섭: 청구인 154인은 미임용등록자가 아닌 사범대학 재학·졸업생 등 중등교원 임용시험 준비자로서, 이 사건 법률 제5조 제1항의 특별정원(2006·2007학년도 각 500명) 및 제6조의 부전공과정 개설로 인해 미임용등록자와 경쟁관계에서 상대적으로 불리해진다고 주장함. 그러나 위 (나)의 목적의 정당성·수단의 적합성·침해의 최소성·법익의 균형성이 모두 인정되어 비례의 원칙에 위배되지 아니하므로, 청구인들의 평등권 및 공무담임권을 침해하였다고 볼 수 없음
• 결론: 이 사건 법률규정은 청구인들의 평등권·공무담임권을 침해하지 아니함

쟁점 4: 교육을 받을 권리 및 학부모의 자녀교육권 침해 여부

• 법리: 본문은 이 쟁점에 대해 별도의 일반 법리를 설시하지 아니하고 사실관계에 대한 판단으로 바로 나아감

• 포섭: 미임용자들은 교사우선임용제 경쟁률이 높던 1980년대에 국·공립사범대학에 입학한 인재들로서 이미 교사자격을 갖춘 자들이고, 특별정원 제도는 무시험 임용이 아니라 중등교원 임용시험 합격자에 한하여 채용하는 것이어서 실력을 갖추지 못한 자는 시험에서 걸러지며, 부전공과정의 30학점 이수 요건은 사범대학 재학생·현직교사에 대한 요건과 동일하고, 이 사건 법률 제8조에 의해 채용된 교원에 대해서도 특별연수를 실시하도록 정하고 있음

• 결론: 학생들의 양질의 교육을 받을 권리 및 학부모의 자녀교육권을 침해하였다고 볼 수 없음

• 최종 결론: 청구인들의 심판청구를 기각함(재판관 조대현의 반대의견 있음)

5) 반대의견 (재판관 조대현)

• 구 교육공무원법 제11조 제1항(법률 제3458호, 교사우선채용규정)은 국·공립 교원양성기관 졸업자·수료자 우선채용을 규정하였으나, 헌법재판소가 1990. 10. 8. 이를 헌법 제11조 제1항(평등원칙)·제15조(직업의 자유) 위반으로 선고(89헌마89)하였고, 당시 이미 임용대기 중이던 미임용자가 9,370명이었음
• 1990. 12. 31. 법률 제4304호로 교육공무원법 제11조 제1항이 "공개전형에 의한다"로 개정되고 부칙 제2조의 경과조치로 미임용자 1,334명이 임용되었으나 특정 과목에 편중됨. 이후 미임용자들의 우선채용 기대권 주장(90헌마196)은 1995. 5. 25. "우선임용받을 권리는 헌법상 권리가 아니라 개정 전 법률에 의해 비로소 인정된 권리에 불과하다"는 이유로 각하되었고, 재학생을 적용대상에서 제외한 구 특별법(법률 제7069호)에 대한 헌법소원(2004헌마192)도 2004. 9. 23. 위 결정 이유를 인용하여 기각됨
• 이 사건 법률(법률 제7535호)에 따라 2006학년도 특별정원 500명 채용시험에 미임용자 606명이 응시하여 372명이 1차 과락, 35명이 2차 탈락하고 199명만 최종합격하여 2006. 3. 1.자로 임용됨
• 법리: 위헌결정의 기속력은 국회를 포함한 모든 국가기관을 기속하며(헌법재판소법 제47조 제1항, 제75조 제6항), 이는 법률에 대한 위헌심사권을 헌법재판소에 부여한 헌법 제111조의 결단에서 우러나오는 것으로(헌법재판소 1997. 12. 24. 선고 96헌마172 등 결정 참조), 입법자는 위헌결정된 제도를 다시 만들 수 없고 위헌결정 취지에 부분적으로 반하는 제도도 도입할 수 없음. 우선임용제도 자체가 헌법질서에 반한다는 헌재 결정이 내려진 이상 우선임용에 대한 기대·신뢰는 위헌인 법률에 의해 얻은 것에 불과하여 더 이상 보호가치가 없고 입법목적을 정당화하는 사유가 될 수 없음
• 포섭: 이 사건 법률의 혜택은 실효된 우선채용규정과 동일하지는 않으나, 경쟁자 중 일부에게만 특혜를 부여해 다른 교사지망자들의 기회를 제한한다는 점에서 본질적으로 다르지 않고, 특별정원 1,000명 마련으로 청구인들과 같은 경쟁자들의 임용기회가 분명히 줄어듦. 90헌마196·2004헌마192 결정이 이미 "1990. 10. 8. 이후 우선채용규정에 의한 우선임용권을 주장할 수 없다"고 두 차례 밝혔음에도 이 사건 법률이 다시 미임용자들에게 특혜를 베푸는 것은 그 입법목적의 합리적 정당성을 인정하기 어려움
• 결론: 이 사건 법률은 89헌마89 위헌결정의 기속력에 반하고 합리적 이유 없이 남다른 혜택을 주는 것으로서 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙에 위반된다고 선언하여야 함

참조: 헌법재판소 2006. 3. 30. 선고 2005헌마598 결정