2011두19994 관리처분계획 취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 토지 등 소유자들이 조합을 따로 설립하지 않고 직접 시행하는 도시환경정비사업에서 사업시행인가처분이 설권적 처분인지 사업시행계획에 대한 보충행위인지 여부
• 헌법재판소의 위헌결정 전에 행정처분의 근거된 법률이 위헌이라는 사유가 그 행정처분의 당연무효사유에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 사업시행인가를 받기 전에 토지 등 소유자들이 작성한 사업시행계획이 항고소송의 대상이 되는 독립된 행정처분에 해당하는지 여부
• 관리처분계획이 변경인가로 실질적으로 변경되어 종전 계획이 실효된 경우 종전 관리처분계획 취소청구의 소의 이익이 인정되는지 여부

2) 사실관계

• 원고는 정비구역 내 토지 등 소유자, 피고는 서울특별시 종로구청장 및 사업시행자인 지엘피에프브이원 주식회사
• 토지 등 소유자들은 조합을 설립하지 않고 직접 도시환경정비사업을 시행하기로 하여 사업시행계획을 수립·동의를 받고 사업시행인가를 받음
• 원고는 피고 지엘피에프브이원 주식회사에 대하여 사업시행계획 무효확인을, 피고 종로구청장에 대하여 사업시행인가처분 무효확인 및 관리처분계획 취소를 구함
• 사업시행계획 동의를 위한 임시총회 당시 지엘피에프브이원 주식회사는 자금운용계획서가 포함된 전체 사업시행계획서를 비치하여 열람하도록 함
• 이 사건 사업시행인가처분의 근거 법률인 구 도시정비법 제28조 제5항에 대하여 이후 헌법재판소의 위헌결정이 있었음
• 지엘피에프브이원 주식회사는 토지 등 소유자들의 이의 제기에 따라 2010. 7. 2. 관리처분계획변경총회를 개최하여 대지조성비 중 공통부분 비용 13,323,697,059원을 삭제하고 대지비에 합산하는 내용으로 관리처분계획을 변경(토지 등 소유자들의 사업비부담액·지분율 상승)하였고, 피고 종로구청장은 2010. 9. 29. 이를 인가·고시함
• 원심(서울고법 2011. 7. 13. 선고 2010누43275 판결)은 사업시행인가처분이 사업시행계획에 대한 보충행위에 해당한다고 전제하여 원고의 사업시행인가처분 무효확인청구에 법률상 이익이 없다고 판단하고, 사업시행계획 무효확인청구 및 관리처분계획 취소청구는 본안판단에 나아감
• 상고이유 제1점: 사업시행인가처분의 법적 성격(보충행위 여부)에 관한 법리오해 주장

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 도시 및 주거환경정비법 제8조 제3항	토지 등 소유자의 직접 시행 도시환경정비사업 요건
구 도시 및 주거환경정비법 제28조 제1항	사업시행계획서 제출 및 사업시행인가 절차
행정소송법 제2조 제1항 제1호	처분의 개념(항고소송의 대상)

판례요지

• 사업시행인가처분의 법적 성격
  • 토지 등 소유자들이 조합을 따로 설립하지 아니하고 직접 도시환경정비사업을 시행하고자 하는 경우 사업시행계획서에 정관 등을 첨부하여 시장·군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 함(구 도시정비법 제8조 제3항, 제28조 제1항)
  • 사업시행인가를 받은 토지 등 소유자들은 관할 행정청의 감독 아래 정비구역 안에서 도시정비법상 정비사업을 시행하는 목적 범위 내에서 행정작용을 행하는 행정주체로서의 지위를 가짐
  • 따라서 토지 등 소유자에 대한 사업시행인가처분은 사업시행계획에 대한 단순 보충행위가 아니라 정비사업을 시행할 권한을 가지는 행정주체로서의 지위를 부여하는 설권적 처분의 성격을 가짐
• 사업시행인가 전 사업시행계획의 처분성
  • 도시환경정비사업을 직접 시행하려는 토지 등 소유자들은 시장·군수로부터 사업시행인가를 받기 전에는 행정주체로서의 지위를 가지지 못함
  • 따라서 사업시행인가를 받기 전 토지 등 소유자들이 작성한 사업시행계획은 인가처분의 요건 중 하나에 불과하고 항고소송의 대상이 되는 독립된 행정처분에 해당하지 아니함
• 위헌결정의 소급효 제한 및 근거법률 위헌과 처분의 당연무효 여부
  • 이미 취소소송의 제기기간을 경과하여 확정력이 발생한 행정처분에는 위헌결정의 소급효가 미치지 아니함
  • 법률이 헌법에 위배된다는 사정은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라 할 수 없어, 그 이전에 행하여진 행정처분의 근거 법률이 위헌이라는 사유는 특별한 사정이 없는 한 취소소송의 전제가 될 수 있을 뿐 당연무효사유는 아님(대법원 2002. 11. 8. 선고 2001두3181 판결 등 참조)
  • 따라서 사업시행인가처분의 근거 법률(구 도시정비법 제28조 제5항)에 대한 위헌결정이 있었다는 사정만으로는 그 위헌결정 전에 행하여진 사업시행인가처분이 무효로 되지 않음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 사업시행인가처분이 사업시행계획에 대한 보충행위인지 설권적 처분인지 여부 및 무효확인을 구할 법률상 이익 유무

• 법리: 토지 등 소유자에 대한 사업시행인가처분은 정비사업을 시행할 권한을 부여하는 설권적 처분의 성격을 가짐
• 포섭: 원심은 사업시행인가처분이 사업시행계획에 대한 보충행위에 해당한다고 전제하여 기본행위(사업시행계획)의 무효를 이유로 인가처분의 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다고 판단하였는데, 이는 사업시행인가처분의 법적 성격에 관한 법리를 오해한 것임
• 결론: 원심판단에 법리오해의 잘못이 있으나, 원고가 주장하는 사업시행계획 동의절차의 하자(자금계획 누락)를 인정할 증거가 없고(오히려 자금운용계획서가 포함된 전체 계획서가 비치·열람됨) 근거법률 위헌결정 전 처분이 당연무효가 아니어서 무효확인청구는 이유 없으므로 결과적으로 원심의 항소기각 결론은 정당함(잘못이 판결에 영향 없음)

쟁점 2: 사업시행인가 전 작성된 사업시행계획이 독립된 항고소송 대상인지 여부

• 법리: 사업시행인가를 받기 전 토지 등 소유자들에게는 행정주체로서의 지위가 없으므로 그가 작성한 사업시행계획은 인가처분의 요건에 불과하여 독립된 행정처분이 아님
• 포섭: 피고 지엘피에프브이원 주식회사가 사업시행인가를 받기 전에 작성한 이 사건 사업시행계획은 인가처분의 요건 중 하나에 불과함
• 결론: 이 부분 소는 부적법하여 각하되어야 함(원심이 본안판단에 나아간 것은 법리오해이므로 이 부분 파기·제1심판결 취소·소 각하)

쟁점 3: 관리처분계획 취소청구 부분의 소의 이익 유무

• 법리: 종전 관리처분계획이 변경인가로 주요부분이 실질적으로 변경되면 종전 계획은 실효되고, 존재하지 않는 처분을 대상으로 한 소는 소의 이익이 없어 부적법함

• 포섭: 지엘피에프브이원 주식회사가 2010. 7. 2. 대지조성비 중 공통부분 비용 13,323,697,059원을 삭제하고 대지비에 합산하여 사업비부담액·지분율을 상승시키는 내용으로 관리처분계획을 변경하였고 2010. 9. 29. 변경인가·고시되어, 이는 이 사건 관리처분계획의 주요부분을 실질적으로 변경한 것에 해당함

• 결론: 이 사건 관리처분계획은 실효되어 그 취소청구 부분 소는 부적법하나, 원고만 항소한 사건에서 이 부분 소를 각하한 제1심판결을 불이익하게 변경할 수 없어 항소기각한 원심 결론은 정당함(잘못이 판결에 영향 없음)

• 최종 결론: 원심판결 중 피고 지엘피에프브이원 주식회사에 대한 사업시행계획 무효확인청구 부분 파기, 이 부분 제1심판결 취소 및 소 각하, 나머지 상고 기각

참조: 대법원 2013. 6. 13. 선고 2011두19994 판결