2011두6264 손괴자부담금부과처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 어느 시행령이나 조례의 규정이 모법에 저촉되어 무효인지 판단하는 기준은 무엇인지 여부
• 수도법 시행령 제65조 제5항 제1호, 구 서울특별시 수도시설 이설 등 원인자 및 손괴자부담금 징수조례 제3조 제2항 제3호가 정한 ‘손괴 등으로 새거나 사용할 수 없게 된 수돗물 요금 상당액’이 모법의 범위를 벗어나 무효인지 여부

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 원고는 가재울뉴타운제3구역주택재개발정비사업조합, 피고는 서울특별시 서부수도사업소장임
• 피고는 원고에 대하여 수도시설의 손괴 등을 이유로 손괴자부담금 부과처분(이 사건 처분)을 함 — 구체적 손괴 경위·부과금액 등은 본문에 명시된 바 없음
• 원고는 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기함
• 원심(서울고법 2011. 1. 19. 선고 2010누26485 판결)은 수도법 시행령 제65조 제5항 제1호 및 구 징수조례 제3조 제2항 제3호가 모법인 구 수도법 제71조 제1항의 범위를 벗어나 무효라고 판단하여 이 사건 처분이 위법하다고 봄
• 피고가 이에 불복하여 상고함
• 상고이유의 요지는 위 시행령·조례 규정이 모법에 저촉되어 무효라고 본 원심 판단에 하위규범이 모법 범위를 벗어났는지 및 손괴자부담금의 범위에 관한 법리오해가 있다는 것임

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
헌법 제75조	대통령령의 위임입법 한계
헌법 제95조	행정각부 장관의 부령 발령 근거
헌법 제107조 제2항	명령·규칙에 대한 위헌·위법 심사권
구 수도법 제71조 제1항 (2010. 5. 25. 개정 전)	원인자·손괴자부담금 부과 근거 및 부담 범위(수도시설 유지·손괴 예방을 위하여 필요한 비용)
구 수도법 제71조 제2항 (2010. 5. 25. 개정 전)	부담금 산정기준·징수방법의 대통령령 위임
수도법 시행령 제65조 제5항 제1호	손괴자부담금 항목으로 누수 등 수돗물 요금 상당액 규정
수도법 시행령 제65조 제6항	부담금 세부사항의 조례 위임
구 서울특별시 수도시설 이설 등 원인자 및 손괴자부담금 징수조례 제3조 제2항 제3호	손괴자부담금 항목으로 누수·퇴수 요금 규정

판례요지

• 하위규범의 모법합치적 해석 원칙

  • 어느 시행령이나 조례의 규정이 모법에 저촉되는지가 명백하지 않는 경우에는 모법과 시행령 또는 조례의 다른 규정들과 그 입법 취지, 연혁 등을 종합적으로 살펴 모법에 합치된다는 해석도 가능한 경우라면 그 규정을 모법위반으로 무효라고 선언해서는 안 됨
  • 이러한 법리는 국가의 법체계가 그 자체 통일체를 이루고 있으므로 상·하규범 사이의 충돌은 최대한 배제되어야 한다는 원칙과, 민주법치국가에서의 규범은 일반적으로 상위규범에 합치할 것이라는 추정원칙에 근거하고 있으며, 하위규범이 무효로 선언되는 경우 발생하는 법적 혼란·법적 불안정, 대체 규범이 제정될 때까지의 법적 공백과 법적 방황을 회피하기 위해서도 필요함(대법원 2001. 8. 24. 선고 2000두2716 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두3527 판결 등 참조)
  • 따라서 모법합치적 해석이 가능한 경우에는 하위규범을 무효로 선언해서는 안 됨

• 손괴자부담금 규정의 모법 범위 해당 여부

  • 구 수도법 제71조 제1항은 수도사업자가 수도공사에 비용 발생의 원인을 제공한 자 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 수도공사·수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다고 규정하고, 제2항은 산정 기준·징수방법을 대통령령에 위임함
  • 수도시설의 손괴자에게 유지·손괴 예방 비용을 부담시키는 취지는 비용발생의 원인을 제공한 자에게 그 비용을 부담시키는 것이 합리적이라는 데 있고, 수도시설이 손괴되면 새거나 사용할 수 없게 된 수돗물이 발생할 것을 쉽게 예상할 수 있어 수도사업자는 그만큼 추가로 취수·정수·송수를 해야 하고 그 비용을 보전받아야 수도공급 사업을 원활히 이룰 수 있음
  • 손괴자부담금 부과처분은 재량행위이므로 수도사업자는 누수의 구체적 원인, 누수 기간과 양, 수도시설 손괴자와 수도사업자의 고의·과실 정도 등을 참작하여 손괴자의 책임에 상응한 적절한 누수금액을 부담시켜야 하며, 그 한계를 벗어나면 위법을 면치 못함
  • 하위규범의 모법합치적 법률해석의 원칙, 손괴자부담금 규정의 입법 취지와 관련 규정의 형식·내용, 손괴자부담금 부과처분의 재량권에 대한 사법통제 가능성 등을 고려하면, 수도법 시행령 제65조 제5항 제1호, 구 징수조례 제3조 제2항 제3호가 규정한 ‘수도시설의 손괴 등으로 인하여 새거나 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액’은 구 수도법 제71조 제1항의 ‘수도시설의 유지를 위하여 필요한 비용’에 포함된다고 해석할 수 있음
  • 따라서 위 시행령·조례 규정은 모법의 범위를 벗어나 무효라고 볼 수 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 시행령·조례 규정이 모법에 저촉되는지 판단하는 기준

• 법리: 모법 저촉 여부가 명백하지 않은 경우 모법합치적 해석이 가능하다면 그 하위규범을 모법위반으로 무효라고 선언해서는 안 됨
• 포섭: 원심은 수도법 시행령 제65조 제5항 제1호 및 구 징수조례 제3조 제2항 제3호가 모법 범위를 벗어나 무효라고 단정하였으나, 위 규정들은 구 수도법 제71조 제1항과 조화롭게 해석될 여지가 있으므로 곧바로 무효로 선언할 것이 아님
• 결론: 원심의 무효 판단은 하위규범의 모법합치적 해석원칙을 도외시한 법리오해에 해당함

쟁점 2: 손괴자부담금 규정이 모법 범위 내인지 여부

• 법리: 손괴자부담금은 수도시설 유지·손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부이며, 새거나 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금 상당액도 그 비용에 포함되도록 해석할 수 있음
• 포섭: 수도법 시행령 제65조 제5항 제1호 및 구 징수조례 제3조 제2항 제3호가 정한 ‘수돗물 요금 상당액’은 구 수도법 제71조 제1항의 ‘수도시설 유지를 위하여 필요한 비용’에 포함된다고 해석되므로, 위 시행령·조례 규정은 모법의 위임범위를 벗어나지 않음
• 결론: 원심이 위 시행령·조례 규정을 모법 범위를 벗어나 무효라고 본 것은 하위규범이 모법 범위를 벗어났는지 및 구 수도법상 손괴자부담금의 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있음
• 최종 결론: 원심판결 파기, 사건을 서울고등법원에 환송

참조: 대법원 2014. 1. 16. 선고 2011두6264 판결