2013두7025 도시계획시설사업시행자지정및실시계획인가취소처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 도시계획시설사업의 시행자 지정을 위한 동의요건 충족 여부의 판단 기준 시기는 언제인지 여부
• 토지가 공유인 경우 공유자들 각각을 토지 소유자로 보아 동의율을 산정하여야 하는지 여부
• 사업시행자 지정·실시계획 인가처분에 하자가 있는 경우 관할청이 별도의 법적 근거 없이 스스로 이를 취소할 수 있는지 여부
• 수익적 행정처분의 직권취소 시 공익상 필요와 상대방의 기득권·신뢰보호 등 불이익을 비교·교량하였을 때 이 사건 취소처분이 적법한지 여부

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 원고는 재단법인으로, 피고(경기도 성남시장)의 도시계획시설(공원) 조성계획 변경결정에 따라 공원 내 토지에 납골당·도로·주차장을 설치하는 사업을 시행하고자 함
• 원고는 2009. 10. 21. 피고에게 이 사건 사업의 사업시행자 지정 및 실시계획 인가를 신청함(이 사건 신청)
• 피고는 2009. 12. 4. 원고에게 '사업시행자로 지정을 받기 위해서는 국토계획법 시행령 제96조 제2항의 요건을 충족하여야 함'이라는 협의사항이 포함된 조치계획을 제출하도록 통보함
• 원고는 2009. 12. 7. 위 요건은 갖추었고 다른 협의사항은 이행하겠다는 취지의 조치계획서를 제출함
• 피고는 2009. 12. 9. 원고를 사업시행자로 지정함과 동시에 실시계획을 인가함(이 사건 원처분)
• 이 사건 원처분이 행하여지기 전 이 사건 제13, 14 토지의 공유자 수가 증가하여 원처분 당시에는 동의요건이 충족되지 못하는 결과가 발생함
• 피고는 2010. 8. 31. 국토계획법 시행령 제96조 제2항에 의한 사업시행자 지정 요건 미충족, 허위문서인 조치계획서 제출 등을 사유로 이 사건 원처분을 취소하는 이 사건 처분을 함
• 원심(서울고법 2013. 3. 14. 선고 2012누10040 판결)은 사업시행자 지정 처분 시를 기준으로 공유자들 각각을 토지 소유자로 산정하여 동의요건 미충족을 인정하고, 원고에게 귀책사유가 있어 신뢰이익을 원용할 수 없으며 공익상 필요가 원고의 불이익을 정당화할 만큼 강하다는 이유로 이 사건 처분이 적법하다고 판단함
• 원고(상고인)가 이에 불복하여 상고함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제86조 제7항	도시계획시설사업 시행자 지정을 위한 토지 소유·동의 요건
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제96조 제2항	사업대상 토지의 3분의 2 이상 소유 및 토지 소유자 총수 2분의 1 이상 동의 요건
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제133조 제1항 제21호	사업시행자 지정·실시계획 인가처분의 취소사유
행정소송법 제19조	처분의 취소소송 관련

판례요지

• 동의요건 판단의 기준 시기
  • 국토계획법 제86조 제7항 및 시행령 제96조 제2항은 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상 동의를 요건으로 정하면서도 동의요건 판단의 기준 시기나 동의율 산정 방법을 규정하고 있지 않음
  • 사인의 공법상 행위는 명문으로 금지되거나 성질상 불가능한 경우가 아닌 한 그에 따른 행정행위가 행하여질 때까지 자유로이 철회하거나 보정할 수 있으므로, 사업시행자 지정 처분이 행하여질 때까지 토지 소유자는 새로이 동의하거나 동의를 철회할 수 있음
  • 동의요건은 민간기업에 대한 수용권 부여를 정당화하는 근거로서 의미가 있으므로, 사업시행자 지정 처분이 행하여질 때까지 권리변동이나 사정변경이 있으면 소유권을 상실하게 되는 권리자의 의사를 존중하는 것이 국토계획법의 취지에 부합함
  • 따라서 동의요건의 충족 여부를 판단하는 기준 시기는 사업시행자 지정 처분 시로 봄이 타당함
• 공유자의 동의율 산정 방법
  • 관련 법령이 공유자들을 1인의 토지 소유자로 산정하여야 한다는 특별한 규정을 두고 있지 않고, 수용절차의 토대가 되는 사업시행자 지정에 대한 동의권한 행사에 관하여 공유자들 각자가 독자적인 이익을 가짐
  • 따라서 원칙적으로 공유자들 각각을 토지 소유자로 산정하여야 함
• 관할청의 직권취소 가능 여부
  • 사업시행자 지정이나 실시계획 인가처분을 한 관할청은 국토계획법 제133조 제1항 제21호 (라)목, (마)목의 사유가 발생하였을 때 그 조항에 따라 처분을 취소할 수 있을 뿐만 아니라, 처분에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있음
• 수익적 행정처분 직권취소의 비교·교량 요건
  • 일정한 행정처분에 의하여 국민이 이익과 권리를 취득한 경우 종전 처분을 취소하는 행정처분은 이미 취득한 기존 이익과 권리를 박탈하는 별개의 행정처분으로서, 취소될 처분의 하자 또는 취소하여야 할 공공의 필요가 있어야 함
  • 나아가 하자 등이 있다 하더라도 취소하여야 할 공익상 필요와 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권·신뢰보호 및 법률생활안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후, 공익상 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있음
  • 그 하자나 취소하여야 할 필요성에 대한 증명책임은 기존의 이익과 권리를 침해하는 처분을 한 행정청에 있음(대법원 1964. 5. 26. 선고 63누142 판결, 대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두23375 판결 등 참조)

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 동의요건 판단의 기준 시기 및 공유자 동의율 산정 방법

• 법리: 동의요건 충족 여부의 판단 기준 시기는 사업시행자 지정 처분 시이고, 공유자들은 원칙적으로 각각 독립한 토지 소유자로 산정하여야 함
• 포섭: 원심이 사업시행자 지정 처분 시를 기준으로 공유자들 각각을 토지 소유자로 산정하여 동의요건 충족 여부를 판단한 것은 위 법리에 부합함(이 사건 제13, 14 토지의 공유자 수 증가로 원처분 당시 동의요건 미충족)
• 결론: 원심 판단에 동의요건 판단의 기준시기 및 동의율 산정방법에 관한 법리오해가 없음

쟁점 2: 관할청의 직권취소 가능 여부

• 법리: 사업시행자 지정·실시계획 인가처분에 하자가 있는 경우 관할청은 국토계획법 제133조 제1항 제21호에 따른 취소뿐 아니라 별도의 법적 근거 없이도 스스로 이를 취소할 수 있음
• 포섭: 원고에 대한 이 사건 원처분에는 사업시행자 지정 요건을 흠결한 하자가 있으므로, 피고가 이러한 하자를 사유로 원처분을 취소할 수 있다고 본 원심 판단은 위 법리에 부합함
• 결론: 원심 판단에 취소사유에 관한 법리오해가 없음

쟁점 3: 직권취소 시 공익상 필요와 원고의 불이익에 대한 비교·교량이 적법하게 이루어졌는지 여부

• 법리: 수익적 처분의 직권취소는 취소하여야 할 공익상 필요와 상대방이 입을 기득권·신뢰보호 등 불이익을 비교·교량하여 공익상 필요가 그 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 허용되고, 하자나 취소 필요성에 대한 증명책임은 처분청에 있음
• 포섭: 원고는 이 사건 신청 시 토지 소유 현황을 정확히 진술하였고, 협의사항은 관계 법령 내용을 되풀이한 것으로 인식될 여지가 있었으며, 담당공무원도 소유요건이 충족된 것으로 판단해 별다른 보완 요구를 하지 않은 채 원처분을 하였고, 신청 당시에는 동의요건이 충족되었으나 원처분 전 공유자 수 증가로 결과적으로 미충족된 것이어서 원고의 사실 은폐 등 부정한 행위가 있었다고 보기 어려움. 또한 사업대상 토지 6,257㎡ 중 약 75%를 원고 대표자 등이 이미 소유하여 소유권 이전이 예정되어 있었던 점, 원처분 당시 일부 토지의 단독소유자 또는 공유자 1명의 동의만 얻으면 동의요건이 보완될 수 있어 실제로 매매계약을 통해 그 예상이 현실화된 점, 원고가 홍보물 제작·사업성검토·공사 준비 등으로 2억 5,000만 원 이상을 지출하였거나 지출의무를 부담하게 된 점, 사업대상 토지 소유자들이 원처분에 이의를 제기하지 않은 점 등을 종합하면 이 사건 원처분을 취소하여야 할 공익상 필요가 원고가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강하다고 단정하기 어려움
• 결론: 원고에게 신뢰이익을 원용할 수 없는 정도의 귀책사유가 있다고 볼 수 없고, 공익상 필요가 원고의 불이익을 정당화할 만큼 강하다고 볼 수도 없어, 이와 달리 이 사건 처분이 적법하다고 본 원심 판단에는 행정행위의 직권취소에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있음
• 최종 결론: 원심판결 파기, 사건을 서울고등법원에 환송

참조: 대법원 2014. 7. 10. 선고 2013두7025 판결