2016두64241 수용재결무효확인

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률상 토지수용위원회의 수용재결이 있은 후에도 토지소유자 등과 사업시행자가 다시 협의하여 토지 등의 취득이나 사용 및 그 보상에 관하여 임의로 계약을 체결할 수 있는지 여부

소송법적 쟁점

• 수용재결의 무효확인 판결을 받더라도 토지의 소유권을 회복시키는 것이 불가능한 경우, 그 무효확인을 구할 법률상 이익(소의 이익)이 인정되는지 여부

2) 사실관계

• 피고(중앙토지수용위원회)는 원주지방국토관리청장(이 사건 사업시행자)이 시행하는 이 사건 공익사업을 위하여 2013. 1. 18. 원고 소유인 경기도 광주시 소재 임야 등 5필지(이 사건 토지)를 수용하고, 손실보상금을 합계 976,261,750원으로, 수용개시일을 2013. 3. 13.로 하는 수용재결(이 사건 수용재결)을 함
• 당시 이 사건 사업시행자는 이 사건 수용재결의 보상금액에 관하여 감액청구소송 제기를 검토하고 있었고, 원고는 대출금채무로 인한 지연손해금 발생을 이유로 이 사건 사업시행자에게 조속한 손실보상금 지급과 잔여지(이 사건 잔여지, 6필지) 매수를 요청함
• 원고와 이 사건 사업시행자는 2013. 2. 18. 이 사건 토지에 관하여 보상금액을 943,846,800원으로, 이 사건 잔여지에 관하여 보상금액을 693,573,430원으로 정한 각 '공공용지의 취득협의서'를 작성하였고, 원고가 보상금청구서·영수증을 작성·교부하였으며, 2013. 2. 21. 이 사건 토지 및 잔여지에 관하여 '2013. 2. 18. 공공용지의 협의취득'을 원인으로 참가인(대한민국) 명의의 소유권이전등기가 마쳐짐
• 이 사건 토지에 관한 원고 단독 작성의 보상금청구서에는 이의를 유보한다는 취지가 기재되어 있었으나, 원고와 사업시행자가 공동으로 작성한 취득협의서에는 이의유보 취지가 없었음
• 원고는 '사업시행자가 수용개시일까지 수용재결보상금 전액을 지급·공탁하지 않아 수용재결이 실효되었다'고 주장하며 수용재결의 무효확인을 구하는 이 사건 소를 제기함
• 원심(서울고법)은 이 사건 소가 부적법하다는 참가인의 주장을 판시와 같은 사정만을 들어 배척하고, 본안에 관하여 판단한 제1심판결을 인용함(원고 승소)
• 피고 및 참가인은 수용재결 후 별도 협의취득 절차의 허용 여부 및 소의 이익에 관한 법리오해를 주장하며 상고함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제14조, 제17조, 제26조	협의취득 절차(토지조서·물건조서 작성, 협의, 계약체결)
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제28조 제1항	협의 불성립 시 토지수용위원회에 대한 재결 신청
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제42조 제1항	보상금 미지급·미공탁 시 재결의 실효
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제45조 제1항, 제2항	수용 또는 사용의 개시일에 의한 소유권·사용권 취득
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제50조 제1항	수용재결의 내용(수용범위, 손실보상, 개시일 등)
행정소송법 제12조	취소소송의 원고적격(법률상 이익)

판례요지

• 수용재결 후 협의취득 계약체결의 허용 여부
  • 토지보상법은 사업시행자로 하여금 우선 협의취득 절차를 거치도록 하고, 협의가 성립되지 않거나 협의를 할 수 없을 때 수용재결취득 절차를 밟도록 예정하고 있음
  • 그렇지만 토지수용위원회가 수용재결을 하였더라도 사업시행자는 수용 또는 사용의 개시일까지 재결한 보상금을 지급 또는 공탁하지 아니함으로써 재결의 효력을 상실시킬 수 있는 점, 토지소유자 등은 수용재결에 이의를 신청하거나 행정소송을 제기하여 보상금의 적정 여부를 다툴 수 있고 그 절차에서 사업시행자와 보상금액에 관하여 임의로 합의할 수 있는 점, 공익사업의 효율적 수행을 통한 공공복리 증진과 재산권의 적정한 보호라는 토지보상법의 입법 목적(제1조)에 비추어 수용재결이 있은 후 사법상 계약의 실질을 가지는 협의취득 절차를 금지해야 할 별다른 필요성을 찾기 어려운 점을 종합함
  • 협의취득 시의 보상합의는 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 계약의 실질을 가지는 것으로서, 당사자 간 합의로 토지보상법이 정한 손실보상 기준에 의하지 아니한 손실보상금을 정할 수 있고 그러한 합의는 착오 등을 이유로 적법하게 취소되지 않는 한 유효함(대법원 2013. 8. 22. 선고 2012다3517 판결 참조)
  • 따라서 토지수용위원회의 수용재결이 있은 후라고 하더라도 토지소유자 등과 사업시행자는 다시 협의하여 토지 등의 취득이나 사용 및 그 보상에 관하여 임의로 계약을 체결할 수 있음
• 원상회복 불가능 시 무효확인의 소의 이익
  • 행정처분의 무효확인 또는 취소를 구하는 소에서, 비록 행정처분의 위법을 이유로 무효확인 또는 취소 판결을 받더라도 그 처분에 의하여 발생한 위법상태를 원상으로 회복시키는 것이 불가능한 경우에는 원칙적으로 그 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 이익이 없음
  • 다만 원상회복이 불가능하더라도 그 무효확인 또는 취소로써 회복할 수 있는 다른 권리나 이익이 남아 있는 경우 예외적으로 법률상 이익이 인정될 수 있음(대법원 2016. 6. 10. 선고 2013두1638 판결 등 참조)
  • 따라서 수용재결과는 별도의 협의취득 절차에 따라 토지의 소유권이 이전된 경우, 수용재결의 무효확인 판결을 받더라도 소유권을 회복시키는 것이 불가능하고 회복할 다른 권리나 이익도 없다면 원칙적으로 무효확인을 구할 법률상 이익이 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 원고와 사업시행자가 수용재결과 별도의 협의취득 계약을 새로 체결하였는지 여부

• 법리: 수용재결이 있은 후라도 토지소유자 등과 사업시행자는 다시 협의하여 토지의 취득이나 사용 및 보상에 관하여 임의로 계약을 체결할 수 있음
• 포섭: 원고와 이 사건 사업시행자는 이 사건 수용재결이 있은 후인 2013. 2. 18. 이 사건 토지에 관하여 보상금액을 943,846,800원으로 새로 정한 취득협의서를 작성하고 이를 기초로 참가인 앞으로 소유권이전등기까지 마친 점, 원고가 단독으로 작성한 보상금청구서에만 이의유보 취지가 있고 원고와 사업시행자가 공동으로 작성한 취득협의서에는 이의유보 취지가 없는 점, 원고와 사업시행자가 이 사건 토지 및 잔여지에 관하여 동시에 협의취득 계약을 체결함으로써 원고는 조속한 보상금 수령으로 대출금 지연손해금 발생을 피하고 잔여지에 대하여도 수용재결절차 없이 손실보상을 받는 이익을 얻었으며, 사업시행자도 수용재결 보상금액보다 일부 감액된 금액으로 취득하는 등 상호 이익을 절충하여 합의한 결과로 보이는 점을 종합하면, 원고와 사업시행자가 이 사건 수용재결과는 별도로 토지의 소유권 이전과 그 대가인 보상금의 액수를 합의하는 계약을 새로 체결하였다고 볼 여지가 충분함
• 결론: 원심이 이러한 별도 협의취득 계약체결의 가능성을 심리하지 아니한 것은 협의취득에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니한 잘못이 있음

쟁점 2: 이 사건 소가 무효확인을 구할 법률상 이익(소의 이익)이 있는지 여부

• 법리: 별도의 협의취득 절차에 따라 소유권이전등기가 마쳐진 것이라면, 수용재결의 무효확인 판결을 받더라도 소유권을 회복시키는 것이 불가능하고 그 무효확인으로써 회복할 다른 권리나 이익도 남아 있지 않다면 원칙적으로 소의 이익이 없음

• 포섭: 만약 원고와 사업시행자 사이의 별도 협의취득 절차에 따라 이 사건 토지에 관하여 참가인 앞으로 소유권이전등기가 마쳐진 것이라면, 원고가 이 사건 수용재결의 무효확인 판결을 받더라도 이 사건 토지의 소유권을 회복시키는 것이 불가능하고, 그 무효확인으로써 회복할 수 있는 다른 권리나 이익이 남아 있다고도 볼 수 없음

• 결론: 원심이 이 사건 소가 부적법하다는 참가인의 주장을 판시와 같은 사정만으로 배척한 것은 수용재결 후 별도의 협의취득에 따라 소유권이 이전된 경우 무효확인을 구할 소의 이익에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니한 잘못이 있음

• 최종 결론: 원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송함

5) 소수의견

• 해당 없음

참조: 대법원 2017. 4. 13. 선고 2016두64241 판결