2016헌나1 대통령(박근혜)탄핵

1) 쟁점

적법요건 판단

• 소추의결서상 탄핵소추사유가 형사소송법상 공소사실 수준으로 특정되었는지 여부
• 국회가 국정조사·특검 수사결과를 기다리지 않고, 토론 없이, 여러 소추사유를 일괄하여 의결한 것이 국회 의결절차상 위법한지 여부
• 재판관 1인 결원(8인 재판관) 상태에서 탄핵심판 결정을 할 수 있는지 여부

본안 판단

• 대통령의 직무집행에 있어서 헌법·법률 위배 여부 판단기준 및 파면 정당화 중대성 기준
• 최○원의 국정개입 허용 및 권한남용 행위가 공익실현의무(헌법 제7조 제1항 등), 기업의 자유와 재산권(헌법 제15조·제23조 제1항), 비밀엄수의무(국가공무원법 제60조)에 위배되는지 여부
• 문화체육관광부 소속 공무원에 대한 문책성 인사·면직 등이 공무원 임면권 남용에 해당하는지 여부
• 세계일보 사장 해임 관여 여부가 언론의 자유 침해에 해당하는지 여부
• 세월호 참사 대응이 생명권 보호의무 위반에 해당하는지, 성실한 직책수행의무 위반이 탄핵심판절차의 판단대상이 되는지 여부
• 인정된 법 위배행위가 피청구인을 파면할 정도로 중대한지 여부

2) 사실관계

• 청구인은 국회 소추위원(국회 법제사법위원회 위원장), 피청구인은 대통령 박근혜임
• 심판대상은 "대통령이 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배했는지 여부 및 대통령에 대한 파면결정을 선고할 것인지 여부"임(본문 표현 그대로)
• 청구에 이른 경위(시간순): 재단법인 미르·케이스포츠 설립 관련 청와대 개입 의혹 언론보도(2016년 7월) → 국회 국정감사에서 쟁점화(2016년 9월) → 청와대 문건이 최○원에게 유출되었다는 보도(2016. 10. 24.) → 피청구인의 제1차 대국민 담화(2016. 10. 25., 최○실은 표현 등에 의견을 들었을 뿐이라는 취지) → 최○원 구속(2016. 11. 3.) → 제2차 대국민 담화(2016. 11. 4.) → 안○범·정○성 구속(2016. 11. 6.) → 국정조사계획서·특별검사법 국회 통과(2016. 11. 17.) → 최○원·안○범·정○성 구속기소, 공소사실에 피청구인 공범 기재(2016. 11. 20.) → 제3차 대국민 담화(2016. 11. 29., 진퇴 문제를 국회 결정에 맡기겠다는 취지) → 국회의원 171명 발의로 탄핵소추안 마련(2016. 12. 3.) → 본회의 상정, 제346회 국회 제18차 본회의에서 재적의원 300인 중 234인 찬성으로 가결(2016. 12. 9.) → 소추위원이 소추의결서 정본을 헌법재판소에 제출하여 탄핵심판 청구
• 청구인 주장 요지(소추사유): (1) 헌법 위배행위 5개 유형 — ㉮ 최○원 등 비선조직에 의한 국정개입·권한남용으로 국민주권주의·법치국가원칙 위배, ㉯ 대통령의 공무원 임면권 남용, ㉰ 사기업 재산권·기업경영자유 침해, ㉱ 언론의 자유·직업의 자유 침해, ㉲ 세월호 참사 관련 생명권 보호의무 위반. (2) 법률 위배행위(뇌물·직권남용권리행사방해·강요·공무상비밀누설 등) 4개 유형 — 미르·케이스포츠 설립·모금, 롯데그룹 추가 출연금, 최○원 등에 대한 특혜 제공(케이디코퍼레이션·플레이그라운드·포스코·케이티·그랜드코리아레저), 문건 유출 및 공무상 비밀 누설
• 심판 진행경과: 3차례 변론준비기일과 17차례 변론기일, 증인 26명 신문(청구인·피청구인 공동신청 3명, 청구인 신청 9명, 피청구인 신청 14명), 사실조회 19건·70개 기관 답변 등을 통해 증거조사함
• 이 사건 심판 당시 헌법재판소장 공석으로 재판관 8인 체제였고, 피청구인은 8인 재판관에 의한 탄핵심판 결정의 가부를 다투었음

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제65조 제1항, 제3항, 제4항	대통령이 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때의 탄핵소추, 소추의결시 권한행사 정지, 탄핵결정은 파면에 그치고 민·형사상 책임 면제하지 아니함 — 심판대상조항
헌법재판소법 제53조 제1항	탄핵심판 청구가 이유 있는 경우 피청구인을 파면하는 결정을 선고
헌법 제111조 제2항, 제3항 / 헌법재판소법 제23조 제1항	대통령·국회·대법원장이 각 3인씩 지명하는 9인 재판관으로 헌법재판소 구성, 재판관 7명 이상 출석으로 심리
헌법 제113조 제1항 / 헌법재판소법 제36조 제2항	탄핵의 결정에는 재판관 6인 이상의 찬성 필요, 심판에 관여한 재판관 전원 서명날인
헌법재판소법 제49조 제2항	소추위원이 소추의결서 정본을 제출하여 탄핵심판 청구
국회법 제130조 제1항 / 제106조 / 제110조 제1항	탄핵소추 발의시 조사 여부는 국회 재량, 본회의 토론 신청 절차, 국회의장의 표결안건 제목 선포 권한
헌법 제7조 제1항 / 제69조	공무원의 국민전체에 대한 봉사자 지위·공익실현의무, 대통령 취임선서(헌법준수·국민복리증진·직책성실수행) — 기본권·의무 근거
국가공무원법 제59조 / 제60조 / 제56조	공무원의 공정한 직무수행의무, 비밀엄수의무, 성실의무(보충의견에서 원용)
공직자윤리법 제2조의2 제3항	공직을 이용한 사적 이익 추구·부정한 특혜 제공 금지
부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 제2조 제4호 가목, 제7조	부패행위의 정의, 공직자의 청렴의무
기업경영의 자유(헌법 제15조) / 재산권(헌법 제23조 제1항) / 기본권 제한의 한계(헌법 제37조 제2항)	기업의 자유로운 운영·재산권 보장, 법률에 의하지 아니한 기본권 제한 금지

결정요지

• 적법요건 판단: ① 소추사유는 형사소송법상 공소사실과 같은 특정을 요하지 아니하고, 다른 사실과 명백히 구분될 정도로 구체적 사실이 기재되면 충분하며, 이 사건 소추의결서는 헌법 위배행위 부분이 유형별로 명확히 구분되지 않았으나 법률 위배행위 부분과 함께 보면 충분히 구체적으로 기재되어 있어 적법함(공무원 징계사유 특정에 관한 대법원 2005. 3. 24. 선고 2004두14380 판결 법리 원용). ② 국회법 제130조 제1항은 탄핵소추 발의시 조사 여부를 국회 재량으로 규정하므로 국정조사·특검 수사결과를 기다리지 않고 의결하였다는 사정만으로 위법이라 할 수 없고, 토론을 희망한 의원이 없었을 뿐 토론이 방해된 사실이 없으며, 여러 소추사유를 하나의 안으로 발의·의결하는 것은 발의 의원의 자유로운 의사에 달린 문제이고, 탄핵소추절차는 국가기관 사이의 문제로서 사인의 기본권 침해를 전제로 하는 적법절차원칙이 직접 적용되지 아니함(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1 참조). ③ 헌법과 헌법재판소법은 재판관 결원 시에도 헌법 수호 기능이 중단되지 않도록 7명 이상 출석으로 심리·결정할 수 있게 하고 있고, 탄핵결정에는 6인 이상 찬성이 필요하여 결원 1인은 오히려 피청구인에게 유리하게 작용하므로 8인 재판관에 의한 결정도 적법함
• 본안 판단: 헌법 제65조의 '직무'는 소관 고유업무와 이에 관련된 국정수행 행위 전반을 포괄하고, '헌법'에는 불문헌법도, '법률'에는 국제조약·국제법규도 포함됨. 대통령을 파면하기 위해서는 파면으로 얻는 헌법수호의 이익이 파면에 따르는 국가적 손실을 압도할 정도로 법 위배가 중대하여야 함(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1). ① 대통령은 특정 세력의 특수이익으로부터 독립하여 국민 전체를 위해 공정하게 업무를 수행할 공익실현의무(헌법 제7조 제1항, 국가공무원법 제59조, 공직자윤리법 제2조의2 제3항, 부패방지권익위법 제2조 제4호 가목·제7조)를 부담함. ② 헌법 제15조·제23조 제1항이 보장하는 기업경영의 자유·재산권은 법률에 의하지 아니하고는 제한될 수 없음(헌재 2009. 5. 28. 2006헌바86; 헌재 2015. 9. 24. 2013헌바393). ③ 국가공무원법 제60조의 비밀엄수의무는 공무원이 국민전체의 봉사자 지위에서 부담하는 의무로서 대통령의 경우 그 중요성이 더욱 큼(헌재 2013. 8. 29. 2010헌바354등). ④ 생명·신체 안전에 관한 국가의 보호의무는 위험의 원인과 정도를 감안한 적절한 조치를 취할 포괄적 의무이나(헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419등), 대통령에게 구체적·특정된 행위의무까지 곧바로 발생하는 것은 아니며, 성실한 직책수행의무는 헌법적 의무이나 규범적으로 이행이 관철될 수 있는 성격이 아니어서 원칙적으로 사법판단의 대상이 되지 아니함(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1).

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 적법요건 판단(소추사유 특정·국회 의결절차·8인 재판관 구성)

• 법리: 탄핵소추사유는 다른 사실과 명백히 구분될 정도의 구체적 기재로 족하고, 국회 의사절차의 자율권은 헌법·법률에 명백히 반하지 않는 한 존중되며, 재판관 결원시에도 7명 이상 출석·6인 이상 찬성이면 탄핵결정이 가능함
• 포섭: 이 사건 소추의결서는 헌법 위배행위 부분이 유형별로 명확히 구분되지 않았지만 법률 위배행위 부분과 결합하여 보면 다른 소추사유와 구분할 수 있을 정도로 구체적으로 기재되었고, 문건 47건 부분도 공소장 첨부로 특정되어 피청구인이 충분히 방어권을 행사함. 국회법 제130조 제1항상 국정조사·특검 수사 결과를 기다리지 않은 것이나 토론 없이 표결한 것(토론 희망 의원 부재), 여러 소추사유를 하나의 안으로 일괄 의결한 것 모두 국회의 재량·자율권 범위 내이고, 탄핵소추절차는 국가기관 간 문제로 사인의 적법절차원칙이 직접 적용되지 않음. 재판관 1인 결원 상태(8인)에서도 헌법재판소법 제23조 제1항(7명 이상 출석)·헌법 제113조 제1항(6인 이상 찬성) 요건이 충족되면 심리·결정 가능하고 결원은 오히려 피청구인에게 유리하게 작용함
• 결론: 소추사유 특정 흠결 없음, 국회 의결절차 위법 없음, 8인 재판관에 의한 결정 적법 — 적법요건 모두 충족

쟁점 2: 사인의 국정개입 허용과 대통령 권한 남용

• 법리: 대통령은 특정 세력의 특수이익이 아닌 국민 전체를 위해 공정하게 직무를 수행할 공익실현의무(헌법 제7조 제1항, 국가공무원법 제59조, 공직자윤리법 제2조의2 제3항, 부패방지권익위법 제2조 제4호 가목·제7조)를 부담하고, 기업경영의 자유·재산권(헌법 제15조·제23조 제1항)은 법률에 의하지 아니하고 제한할 수 없으며(헌법 제37조 제2항), 대통령의 비밀엄수의무(국가공무원법 제60조)는 다른 공무원보다 중대함
• 포섭: 피청구인은 최○원이 추천한 인사(김○, 차○택, 김○덕, 김○률 등)를 다수 공직에 임명하여 최○원의 이권 추구를 돕도록 하였고, 사기업으로부터 재원을 마련하여 미르(486억 원)·케이스포츠(288억 원)를 설립하도록 지시한 뒤 최○원이 추천한 인사로 임원진을 구성하여 두 재단을 실질적으로 장악하게 함. 케이디코퍼레이션·플레이그라운드·더블루케이·포스코·케이티·그랜드코리아레저 관련하여 대통령의 지위·권한을 이용해 채용·계약체결을 요구하였고, 재정·경제 분야에 대한 광범위한 권한과 비정상적 설립 과정에 비추어 이러한 요구는 임의적 협력을 구하는 의견제시가 아니라 사실상 구속력 있는 행위였음. 법적 근거·절차 없이 이루어진 이 요구로 해당 기업의 재산권·기업경영의 자유가 침해됨. 또한 정○성을 통해 인사·정책·해외순방 일정 등 문건 47건을 포함한 다수 문건이 취임 후 3년 이상 최○원에게 유출되도록 지시 또는 방치하였는바, 이는 대통령의 직무와 관련되어 일반에 알려질 경우 행정목적을 해할 우려가 있는 직무상 비밀에 해당함
• 결론: 공익실현의무 위반(헌법 제7조 제1항, 국가공무원법 제59조, 공직자윤리법 제2조의2 제3항, 부패방지권익위법 제2조 제4호 가목·제7조 위배), 기업의 재산권 및 기업경영의 자유 침해, 국가공무원법 제60조 비밀엄수의무 위배 — 모두 인정

쟁점 3: 공무원 임면권 남용 여부

• 법리: 소추사유로 인정되려면 문책성 인사·면직 등이 최○원의 사익추구 방해를 이유로 한 것임이 증거로 인정되어야 함
• 포섭: 노○강·진○수에 대한 문책성 인사, 유○룡 면직, 1급 공무원 6인에 대한 사직서 제출 요구 등이 있었으나, 이들 조치가 최○원의 사익 추구에 방해가 되었기 때문이라는 점을 인정할 증거가 부족하고 면직·사직서 요구의 이유도 이 사건 증거만으로는 분명하지 않음
• 결론: 이 부분 소추사유는 받아들이지 아니함(공무원 임면권 남용 불인정)

쟁점 4: 언론의 자유 침해 여부

• 법리: 특정 보도에 대한 비판적 입장 표명 자체만으로는 언론의 자유 침해로 볼 수 없고, 해임 등에 대한 관여 사실이 증거로 인정되어야 함
• 포섭: 피청구인이 정○회 문건 관련 세계일보 보도에 청와대 문건 유출을 비판하는 발언을 한 사실은 인정되나, 세계일보 대표이사 조○규 해임에 청와대 고위관계자의 압력이 있었다는 주장에 대해 누가 압력을 행사하였는지 특정되지 않고, 관련 소송 경위 등에 비추어도 피청구인의 관여를 인정할 증거가 부족함
• 결론: 이 부분 소추사유는 받아들이지 아니함(언론의 자유 침해 불인정)

쟁점 5: 생명권 보호의무 등 위반 여부

• 법리: 국가는 국민의 생명·신체 안전을 보호하기 위하여 위험의 원인·정도에 따라 적절하고 효율적인 조치를 취할 포괄적 의무를 지나(헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419등), 대통령에게 직접 구조활동에 참여하는 등 구체적·특정된 행위의무까지 곧바로 발생하는 것은 아니며, 성실한 직책수행의무는 헌법적 의무이나 규범적으로 이행이 관철될 수 있는 성격이 아니어서 원칙적으로 사법판단의 대상이 되지 아니함(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1)
• 포섭: 세월호는 2014. 4. 16. 침몰하였고 304명이 사망·실종되었으며 신속한 퇴선안내가 있었다면 피해를 줄일 수 있었을 가능성이 큼. 피청구인은 관저에서 서면·전화로 보고를 받았고 대응에 미흡하고 부적절한 면이 있었으나, 대통령에게 직접 구조활동 참여 등 구체적 행위의무까지 발생한다고 보기는 어렵고, 생명권 보호의무 위반을 인정할 자료가 없음. 세월호 참사 당일 직책을 성실히 수행하였는지 여부는 그 자체로 소추사유가 될 수 없어 탄핵심판절차의 판단대상이 되지 아니함
• 결론: 이 부분 소추사유는 받아들이지 아니함(생명권 보호의무 위반 불인정, 성실한 직책수행의무 위반은 판단대상 아님)

쟁점 6: 피청구인을 파면할 것인지 여부

• 법리: 대통령을 파면하기 위해서는 법 위배 행위가 헌법질서에 미치는 부정적 영향과 해악이 중대하여 파면으로 얻는 헌법수호 이익이 파면에 따르는 국가적 손실을 압도할 정도로 커야 함(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1)
• 포섭: 피청구인의 위법행위는 취임 때부터 3년 이상 지속된 것으로 일시적·단편적이지 않고, 대통령의 지위와 국가 기관·조직을 동원하여 적극적·반복적으로 최○원의 사익 추구를 도운 것으로 위반 정도가 매우 엄중함. 미르·케이스포츠는 기업의 자발적 모금이 아니라 전경련을 통한 사실상 강제적 출연이었고 설립 후 공익목적 수행 실적 없이 최○원의 사익 추구에 이용됨. 피청구인은 최○원의 국정개입을 철저히 비밀에 부쳐 국회·언론에 의한 견제·감시 장치가 작동하지 못하게 하였고, 세계일보 보도(2014년 11월) 이후에도 의혹을 부인하는 데 그쳤으며, 제1·2차 대국민 담화의 내용도 객관적 사실과 일치하지 않고 검찰·특검 조사에도 응하지 않아 헌법수호의지가 분명히 드러나지 않음
• 결론: 법 위배행위가 헌법질서에 미친 부정적 영향과 파급효과가 중대하여 파면에 따른 헌법수호 이익이 국가적 손실을 압도함
• 최종 결론: 피청구인 대통령 박근혜를 파면함(재판관 김이수·이진성, 재판관 안창호의 보충의견이 있는 외에는 재판관 전원일치)

참조: 헌법재판소 2017. 3. 10. 선고 2016헌나1 결정