건축허가신청불허가처분취소

2017두48956 건축허가신청불허가처분취소

실체법적 쟁점

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조에 따른 개발행위허가와 농지법 제34조에 따른 농지전용허가·협의의 요건 해당 여부가 행정청의 재량판단 영역에 속하는지 여부
국토계획법이 정한 용도지역 안에서 토지의 형질변경행위·농지전용행위를 수반하는 건축허가가 재량행위에 해당하는지 여부
이 사건 건축허가신청 불허가처분에 재량권 일탈·남용이 있는지 여부

소송법적 쟁점

원고는 경북 칠곡군 소재 토지(전 27,816㎡, 전 6,103㎡) 중 2,163㎡ 지상에 건축면적 428.4㎡인 지상 1층 제1종 근린생활시설(소매점)을 신축하기 위하여 2016. 1. 28. 피고 칠곡군수에게 개발행위허가와 농지전용허가가 포함된 건축허가를 신청함(이 사건 신청)
같은 날 소외 1, 소외 2, 소외 3도 인접한 위 토지 부분에 각각 동종 시설의 건축허가를 동시에 신청하였고, 원고 등 4인은 모두 토지 소유자가 아니면서 소유자로부터 토지사용승낙만 받았으며, 4건의 건축면적 합계는 1,751.59㎡에 이름
피고는 2016. 2. 15. 이 사건 토지가 산업단지 개발계획에 포함되어 있어 건축 후 산업단지 개발 시 건물 철거 등 손실이 발생할 수 있다는 이유 등으로 이 사건 신청을 불허가함(이 사건 처분)
이 사건 토지는 보전녹지지역·자연녹지지역에 속하는 넓은 농지지대로, 절토·성토·정지·포장 등 작업이 필요한 상태임
원심(대구고등법원 2017. 5. 26. 선고 2016누6079 판결)은 산업단지계획 수립·추진 여부가 불확실하고 처분으로 달성되는 공익보다 원고의 재산권 침해 불이익이 더 크다는 등의 이유로 재량권 일탈·남용을 인정하여 이 사건 처분을 취소함
피고가 상고하여, 원심 판단에 재량권 일탈·남용에 관한 법리오해가 있다고 주장함

적용법령

판례요지

개발행위허가·농지전용허가의 재량성
- 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가와 농지법 제34조에 따른 농지전용허가·협의는 금지요건·허가기준 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준 부합 여부 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있음
- 따라서 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단 영역에 속함
형질변경·농지전용을 수반하는 건축허가의 재량행위성 및 사법심사 기준
- 국토계획법이 정한 용도지역 안에서 토지의 형질변경행위·농지전용행위를 수반하는 건축허가는 건축법 제11조 제1항에 의한 건축허가와 개발행위허가·농지전용허가의 성질을 아울러 가지므로 이 역시 재량행위에 해당함
- 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하며, 판단 기준은 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 됨
- 이러한 재량권 일탈·남용에 관하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장·증명책임을 부담함(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결, 대법원 2017. 6. 19. 선고 2016두30866 판결 등 참조)

쟁점 1: 이 사건 건축허가가 재량행위에 해당하는지

법리: 개발행위허가·농지전용허가는 불확정개념이 많아 재량판단 영역에 속하고, 이를 수반하는 건축허가 역시 재량행위에 해당함
포섭: 이 사건 신청 대상 토지는 농지로서 국토계획법상 보전녹지지역 안에 있어 토지의 형질변경행위 및 농지의 전용행위를 수반하는 이 사건 건축허가는 피고의 재량행위에 해당함
결론: 이 사건 처분은 재량행위에 대한 것으로서 재량통제의 법리가 적용됨

쟁점 2: 재량권 일탈·남용의 판단기준 및 증명책임에 따른 이 사건 처분의 적법성

법리: 재량권 일탈·남용에 대한 사법심사는 사실오인, 비례·평등원칙 위반 여부 등을 기준으로 하고, 그 주장·증명책임은 행정행위의 효력을 다투는 사람(원고)에게 있음
포섭: 원고 등 4인은 이 사건 토지의 소유자가 아니면서 토지사용승낙만으로 동시에 4건의 건축허가를 분할 신청하였고 합계 건축면적이 1,751.59㎡에 달해 상당히 큰 건축물군을 형성하며, 이는 보전녹지지역에서 500㎡ 미만이어야 하는 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제14호 [별표 15]상 규제를 잠탈하려는 의도가 있는 것은 아닌지 의심되고, 인근 농지의 농업경영 피해 및 난개발 우려가 있으며, 산업단지 조성이라는 공익적 요소에 비하여 토지 소유자도 아닌 원고 등의 재산권 침해 불이익은 크지 않아, 개발행위허가·농지전용허가 기준을 갖추지 못하였다고 본 피고의 판단에 비례·평등원칙 위반 등 재량권 일탈·남용이 있다고 보기 어려움
결론: 원심이 산업단지계획의 불확실성 및 공익·사익 비교형량만으로 재량권 일탈·남용을 인정한 것은 재량권 일탈·남용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있음
최종 결론: 원심판결을 파기하고, 사건을 대구고등법원에 환송함

참조: 대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결