2017두63467 주민소송

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 지방자치법 제17조 제1항이 정한 주민소송의 대상(‘재산의 취득·관리·처분에 관한 사항’, ‘해당 지방자치단체를 당사자로 하는 계약의 체결·이행에 관한 사항’ 등) 해당 여부의 판단기준
• 주민소송의 대상이 주민감사를 청구한 사항과 반드시 동일해야 하는지 여부 및 관련성 판단기준
• 제4호 주민소송에서 상대방인 지방자치단체의 장이나 공무원의 손해배상책임 성립요건(고의 또는 중대한 과실 요부)

소송법적 쟁점

• 지방자치법 제17조 제2항 제4호 주민소송을 제기하는 자가 상대방, 재무회계행위의 내용, 감사청구와의 관련성, 요구할 손해배상금 내지 부당이득금 등을 특정하여야 하는지 여부

2) 사실관계

• 원고들은 용인시 주민들, 피고는 용인시장, 피고보조참가인 존재
• 용인경전철 민간투자사업(BTO 방식, 피고가 주무관청)에 관하여 2001년 한국교통연구원 용역보고서 등을 기초로 2004. 7. 27. 실시협약이 체결됨(총사업비 6,970억 원, 최소운영수입보장 등 포함)
• 2009. 7. 8. 변경특약으로 최소운영수입보장 비율을 90%에서 79.9%로 하향하고 분당선 연장구간 개통지연 손실보상 조항을 삭제함
• 용인경전철의 준공보고서가 반려되자 2011. 1. 11. 실시협약이 해지되고 국제중재가 제기되었으며, 2012. 4. 19. 양해계약·재가동약정(재가동 업무비용 350억 원)이 체결되고 2013. 7. 25. 이를 구체화하는 변경계약이 체결됨. 2013. 4. 26. 운행이 개시되었으나 실제 이용수요는 추정치를 크게 하회함
• 원고들은 2013. 4. 11. 경기도지사에게 이 사건 사업 전반에 관하여 주민감사를 청구하였고(이 사건 감사청구), 경기도지사는 일부 지적사항에 대한 행정조치와 관련 공무원 훈계 처리를 공고함
• 원고들은 2013. 10. 10. 피고를 상대로 지방자치법 제17조 제1항 제2호, 제2항 제4호에 따라 소외 1(전 시장), 소외 2(전 시장), 소외 3(전 시장), 피고보조참가인, 한국교통연구원 등을 상대방으로 한 손해배상청구를 요구하는 제4호 주민소송을 제기함
• 원심(서울고등법원 2017. 9. 14. 선고 2017누35082 판결)은 위 각 부분 중 다수를 감사청구사항과 무관하거나 재무회계행위에 해당하지 않는다는 등 이유로 부적법 각하하거나 이유 없다고 판단함
• 원고들의 상고이유 요지는 주민소송의 대상 및 관련성 판단, 개별 행위의 분리판단, 석명권 불행사 등에 관한 법리오해 주장임

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
지방자치법 제17조 제1항	주민소송의 대상
지방자치법 제17조 제2항 제4호	손해배상청구·부당이득반환청구·변상명령을 요구하는 주민소송
지방자치법 제18조	판결 확정 후 지방자치단체 장의 손해배상금 등 청구의무 및 미이행 시 소송제기의무
회계관계직원 등의 책임에 관한 법률 제6조 제1항	변상명령

판례요지

• 주민소송 대상 판단기준

  • 주민소송 제도는 지방자치단체 재무행정의 적법성, 지방재정의 건전하고 적정한 운영을 확보하려는 데 목적이 있으므로, 원칙적으로 지방자치단체의 재무회계에 관한 사항의 처리를 직접 목적으로 하는 행위에 대하여 제기할 수 있음
  • ‘재산의 취득·관리·처분에 관한 사항’, ‘계약의 체결·이행에 관한 사항’ 등에 해당하는지도 이 기준에 의하여 판단하여야 함(대법원 2016. 5. 27. 선고 2014두8490 판결 참조)

• 감사청구사항과의 관련성

  • 주민감사청구는 ‘지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리’를 대상으로 하는 데 반하여, 주민소송은 ‘그 감사청구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리한 사실’에 대하여 제기할 수 있으므로 반드시 동일할 필요는 없음
  • 관련성은 감사청구사항의 기초인 사회적 사실관계와 기본적인 점에서 동일한지에 따라 결정되며, 그로부터 파생되거나 후속하여 발생하는 행위나 사실도 관련이 있다고 보아야 함

• 제4호 주민소송의 특정요건

  • 제4호 주민소송은 감사청구한 사항과 관련 있는 위법행위·업무해태에 대하여 지방자치단체의 장·직원·지방의회의원·상대방에게 손해배상청구 등을 요구하는 소송이고, 판결 확정 시 지방자치단체장은 상대방에게 배상금 등을 청구할 의무가 있음
  • 따라서 제4호 주민소송을 제기하는 자는 상대방, 재무회계행위의 내용, 감사청구와의 관련성, 요구할 손해배상금 내지 부당이득금 등을 특정하여야 함

• 손해배상책임의 성립요건

  • 상대방인 지방자치단체의 장이나 공무원은 국가배상법 제2조 제2항, 회계직원책임법 제4조 제1항의 취지 등에 비추어 볼 때, 그 위법행위에 대하여 고의 또는 중대한 과실이 있는 경우에 한하여 제4호 주민소송의 손해배상책임을 부담함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 소외 1 관련 행위들이 하나의 재무회계행위(실시협약 체결행위)를 구성하는지

• 법리: 개별 행위들이 전체적으로 하나의 위법한 재무회계행위를 구성하는 구체적 사정이면 개별적으로 분리하여 판단해서는 안 됨
• 포섭: 소외 1의 우선협상대상자 선정, 시의회 동의절차 흠결, 최소운영수입보장의 근거법률 흠결, 2002년 기본계획 적용, 지분양도 방치, 관리감독 소홀 등 원고들 주장 행위는 모두 실시협약 체결행위가 위법한 재무회계행위라고 평가할 수 있는 구체적 사정들로서 감사청구사항의 기초인 사회적 사실관계와 기본적으로 동일함에도, 원심은 이를 개별적으로 분리하여 불법행위 해당 여부·손해발생 여부를 판단함
• 결론: 소외 1에 대한 부분(1조 32억 원 손해배상 요구 부분 등)은 주민소송의 대상·관련성에 관한 법리오해로 파기환송

쟁점 2: 소외 2·소외 3·피고보조참가인 관련 부분의 관련성 및 재무회계행위 해당성

• 법리: 관련성은 감사청구사항의 기초인 사회적 사실관계의 기본적 동일성으로 판단하고, 파생·후속행위도 관련성이 인정되며, 계약의 체결·이행에 관한 사항은 재무회계행위에 해당함
• 포섭: 소외 2의 추가사업비 부담협약(209억 원)은 감사청구사항인 ‘분당선 연장지연에 대한 보상 규정’ 부분과 동일·파생관계로 관련성이 인정되고, 소외 3의 사업방식변경·재가동 업무대금 지급(126억 원, 350억 원)은 계약의 체결·이행에 관한 사항으로서 재무회계행위에 해당하며 그 개별사유들이 전체적으로 하나의 재무회계행위를 구성하고, 피고보조참가인의 위법한 공무원 임용 관련 손해배상 요구 부분 역시 위와 동일한 재무회계행위에 관한 것임에도 원심은 이를 부적법하거나 재무회계행위가 아니라고 판단함
• 결론: 소외 2의 추가사업비 부담협약 부분, 소외 3의 사업방식변경·재가동 업무대금 부분, 피고보조참가인의 위법한 공무원 임용 부분은 모두 법리오해로 파기환송(다만 소외 3의 ‘에버랜드 특혜’ 부분, 시의원들 부분, 사업관계자·건설회사들 부분에 대한 원심판단은 정당하여 상고 기각)

쟁점 3: 한국교통연구원의 수요예측 용역이 재무회계행위에 해당하는지

• 법리: 용역계약의 체결과 그에 따른 용역결과물 수령은 계약의 체결·이행에 관한 사항으로 재무회계행위에 해당하고, 오류 있는 용역결과를 제출받은 것은 이와 관련된 위법행위 내지 업무해태에 해당함
• 포섭: 한국교통연구원과의 용역계약 체결 및 수요예측 결과물 수령은 재무회계행위이며, 명백한 오류가 있는 수요예측 용역보고서를 제출받은 것이 민사상 채무불이행·불법행위에 해당하는지 심리가 필요함에도, 원심은 수요예측행위 자체가 재무회계행위에 해당하지 않는다고만 판단함
• 결론: 한국교통연구원 및 연구원들에 대한 부분은 주민소송의 대상에 관한 법리오해로 파기환송

쟁점 4: 제4호 주민소송의 고의·중과실 요건에 관한 나머지 개별 청구 판단의 당부

• 법리: 상대방인 지방자치단체의 장이나 공무원은 위법행위에 고의 또는 중대한 과실이 있어야 손해배상책임을 부담함

• 포섭: 소외 2의 동백지구 조경공사 수의계약 부분은 용인시가 수탁·재위탁자에 불과하고 사업비는 한국토지공사가 부담하여 소외 2의 위법행위·손해 발생을 인정하기 어렵고, 소외 2의 재협상결과 미흡 부분도 위법성을 인정하기 어려우며, 소외 3의 법무법인 선정 부분은 과실은 인정되나 중대한 과실을 인정하기 어렵고, 공무원들 부분도 위법행위·고의 또는 과실에 대한 주장·증명이 부족함

• 결론: 위 각 부분에 대한 원심판단은 정당하여 상고 기각(변론재개 불허 관련 심리미진 주장도 이유 없음)

• 최종 결론: 원심판결 중 소외 1에 대한 부분, 소외 2에 대한 추가사업비 부담협약 부분, 소외 3에 대한 사업방식변경·재가동 업무대금 부분, 피고보조참가인에 대한 위법한 공무원 임용 부분, 한국교통연구원 및 연구원들에 대한 부분을 각 파기하고 서울고등법원에 환송하며, 원고들의 나머지 상고는 각 기각함

참조: 대법원 2020. 7. 29. 선고 2017두63467 판결