2018두67251 손해배상(기)

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 해당 없음

소송법적 쟁점

• 지방자치법 제16조 제1항의 ‘해당 사무의 처리가 법령에 반하거나 공익을 현저히 해친다고 인정될 것’이 주민감사청구 또는 주민소송의 적법요건인지 여부
• 감사기관이 주민감사청구가 부적법하다고 오인하여 각하결정을 한 경우, 감사청구한 주민이 그 각하결정을 별도의 항고소송으로 다툴 필요 없이 곧바로 주민소송을 제기할 수 있는지 여부(주민감사청구 전치 요건 충족 여부)

2) 사실관계

• 원고(상고인)는 원고 1 외 4인, 피고(피상고인)는 인천광역시장, 피고보조참가인은 주식회사 왕산레저개발
• 소외인은 2010. 7.경부터 2014. 6.경까지 제5대 인천광역시장으로 재직하였고, 참가인은 요트장·휴양시설 운영을 목적으로 2011. 11. 7. 설립된 회사임
• 원고들을 포함한 인천시민 396명은 2015. 3. 9. 문화체육관광부장관에게, 인천광역시가 소외인의 시장 재직 중 2014년 인천아시아경기대회 준비를 위해 참가인에게 167억 원을 지원한 행위(이 사건 지원행위)가 국제대회지원법 제23조 제1항·제2항, 같은 법 시행령 제13조 제1항을 위반한 부당지원행위에 해당한다는 이유로 지원금 반환을 요구하는 주민감사를 청구함(이 사건 감사청구)
• 2016. 5. 27. 문화체육관광부 소속 감사청구심의회는 이 사건 감사청구가 대상사무 해당성·청구인 수 등 다른 적법요건은 갖추었다고 보면서도, 이 사건 지원행위가 국제대회지원법령에 위반되지 않는다고 판단하여 각하하기로 심의·의결하였고, 문화체육관광부장관은 2016. 5. 31. 대표청구인 원고 5에게 이를 통보함(이 사건 각하결정)
• 원고들은 2016. 8. 26. 피고를 상대로 지방자치법 제17조 제1항 제2호, 제2항 제4호에 따라 소외인과 참가인에 대한 손해배상청구를 요구하는 이 사건 주민소송을 제기함
• 원심(서울고법 2018. 12. 6. 선고 2018누39357 판결)은 감사기관이 주민감사청구를 수리하여 실제 감사가 진행된 경우에 한하여 주민소송 제기가 가능하다고 보고, 이 사건 각하결정이 위법하더라도 이를 별도의 항고소송으로 다투어야 하며 곧바로 주민소송을 제기하는 것은 허용되지 않는다고 판단함
• 원고들은 상고이유로 원심 판단에 지방자치법 제17조 제1항이 정한 주민감사청구 전치 요건에 관한 법리오해가 있다고 주장함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
지방자치법 제16조 제1항	주민감사청구의 요건
지방자치법 제17조 제1항, 제2항	주민소송의 제기요건(주민감사청구 전치) 및 청구 유형
행정소송법 제30조 제1항, 제2항	취소판결의 기속력
행정소송법 제38조 제1항	무효등확인소송에 대한 취소판결 규정의 준용

판례요지

• 지방자치법 제16조 제1항의 ‘법령위반·공익 현저히 해침’ 요건이 주민감사청구·주민소송의 적법요건인지 여부
  • 위 요건은 감사기관이 감사를 실시한 결과 피감기관에 시정요구 등 조치를 하기 위한 요건 및 주민소송에서 법원이 본안에서 청구를 인용하기 위한 요건일 뿐이고, 주민감사청구·주민소송을 제기하는 단계에서는 그러한 사정이 인정될 가능성을 주장하는 것으로 족함
  • 이를 적법요건으로 볼 경우 본안의 문제가 본안 전(前) 단계에서 먼저 다루어지는 모순이 발생하고, 주민들에게 그 인정될 것까지 증명할 것을 요구하는 불합리한 결과가 야기됨
  • 따라서 위 요건은 주민감사청구 또는 주민소송의 적법요건이라고 볼 수 없음
• 감사기관의 위법한 각하결정과 주민감사청구 전치 요건 충족 여부
  • 주민감사청구 전치 요건 충족 여부는 주민소송의 수소법원이 직권으로 조사·판단하여야 하고, 그 요건이 충족되려면 주민감사청구가 지방자치법 제16조의 적법요건을 모두 갖추고 제17조 제1항 각호의 사유에도 해당하여야 함
  • 제17조 제1항 제2호의 ‘감사결과’에는 감사기관이 조사를 거쳐 실체에 관하여 본안판단을 하는 경우뿐 아니라, 감사기관이 부적법하다고 오인하여 위법한 각하결정을 하는 경우까지 포함됨
  • 주민소송은 감사기관의 감사결과 당부를 다투는 소송이 아니라 지방자치단체의 조치나 부작위의 당부를 다투거나 손해배상청구 등을 구하는 소송이고, 주민감사청구 전치 요건은 감사기관에 1차적 시정기회를 부여하고 법원의 부담을 경감하려는 데 취지가 있음
  • 위법한 각하결정을 별도의 항고소송으로 다투게 하면, 그 취소·무효확인판결의 기속력(행정소송법 제30조 제1항, 제2항, 제38조 제1항 참조)에 따라 감사기관이 재차 본안판단의 감사결과를 통보한 후에야 주민소송을 제기할 수 있어 간접적·우회적 분쟁해결에 불과하고 주민소송 제기가 장기간 지연됨
  • 지방자치법 제17조 제1항 제1호가 감사가 지연되는 경우 그 감사결과를 기다리지 않고 주민소송을 제기할 수 있도록 한 것은, 감사기관의 본안판단이 주민소송의 적법요건이 아님을 뜻함
  • 따라서 주민감사청구가 지방자치법에서 정한 적법요건을 모두 갖추었음에도 감사기관이 부적법하다고 오인하여 각하결정을 한 경우, 감사청구한 주민은 그 각하결정 자체를 별도의 항고소송으로 다툴 필요 없이 곧바로 주민소송을 제기할 수 있음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 지방자치법 제16조 제1항의 요건이 주민감사청구·주민소송의 적법요건인지 여부

• 법리: 위 요건은 본안에서의 청구인용 요건일 뿐이고, 주민감사청구·주민소송을 제기하는 단계에서는 그 인정될 가능성을 주장하는 것으로 족하며 적법요건이 아님
• 포섭: 문화체육관광부장관은 이 사건 지원행위가 국제대회지원법령에 위반되지 않는다는 이유로 이 사건 지원행위의 법령위반 여부를 적법요건으로 전제하여 이 사건 감사청구를 각하하는 이 사건 각하결정을 함
• 결론: 이 사건 각하결정은 본안에서 판단해야 할 사항을 적법요건 심사단계에서 미리 판단한 것으로서 위법함

쟁점 2: 위법한 각하결정 후 곧바로 주민소송을 제기할 수 있는지(주민감사청구 전치 요건 충족 여부)

• 법리: 감사기관이 주민감사청구가 부적법하다고 오인하여 각하결정을 한 경우도 지방자치법 제17조 제1항 제2호의 ‘감사결과’에 포함되므로, 감사청구한 주민은 그 각하결정을 별도의 항고소송으로 다툴 필요 없이 곧바로 주민소송을 제기할 수 있음

• 포섭: 이 사건 감사청구는 대상사무 해당성·청구인 수 등 다른 적법요건을 모두 갖추었음에도, 문화체육관광부장관이 이 사건 지원행위의 법령위반 여부를 이유로 부적법하다고 오인하여 이 사건 각하결정을 하였으므로, 원고들은 이 사건 각하결정을 별도의 항고소송으로 다툴 필요 없이 곧바로 이 사건 주민소송을 제기할 수 있음

• 결론: 원심이 감사기관이 실제 감사를 진행한 경우에 한하여 주민소송을 제기할 수 있고 이 사건 각하결정은 별도의 항고소송으로 다투어야 한다고 판단한 것은 지방자치법 제17조 제1항이 정한 주민감사청구 전치 요건에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못임

• 최종 결론: 원심판결 파기, 사건을 서울고등법원에 환송

참조: 대법원 2020. 6. 25. 선고 2018두67251 판결