2019두56135 도시관리계획결정무효확인등청구의소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 행정계획 입안·결정 시 이익형량을 전혀 하지 않거나 누락하거나 정당성·객관성이 결여된 경우 그 행정계획결정이 위법한지 여부, 이러한 법리가 도시관리계획 입안 제안 수용 여부 결정에도 적용되는지 여부
• 행정청이 새로운 이익형량을 거쳐 수립한 도시관리계획의 내용이 계획재량의 한계를 일탈하였는지는 취소판결의 기속력 위배 여부와 별도로 심리·판단하여야 하는지 여부

소송법적 쟁점

• 위법한 행정처분에 대한 취소판결이 확정된 경우 행정청이 취소판결의 기속력에 따라 취할 조치는 무엇인지 여부
• 도시관리계획 입안 제안을 거부한 처분의 취소판결이 확정된 경우, 행정청에 그 제안을 그대로 수용할 의무가 있는지 여부 및 새로운 이익형량을 거친 재처분이 기속력 이행에 해당하는지 여부

2) 사실관계

• 원고(피상고인)는 원고, 피고(상고인)는 서울특별시장
• 피고가 1991. 12. 26. 영동(1, 2지구) 토지구획정리사업 환지처분을 함에 따라 한국토지개발공사가 서울 서초구 소재 학교용지 10,562.3㎡(이 사건 부지)를 환지로 배정받아 소유권을 취득하였고, 이 사건 부지와 인접 학교용지 합계 13,176.9㎡(이 사건 학교용지)에 관하여는 1986. 5. 17. 서울특별시 고시 제308호로 도시계획시설(학교)결정이 되어 있었음
• 원고는 2001. 4. 12. 한국토지개발공사로부터 이 사건 부지를 매수한 후 가설건축물 건축허가를 받아 근린생활시설·운동시설(이 사건 가설건축물)을 건축하고 존치기간을 연장하며 옥외골프연습장 등을 운영함
• 원고는 2014. 10. 24. 서초구청장에게 도시계획시설(학교)결정 폐지 및 가설건축물 용도 유지 내용의 지구단위계획안(이 사건 계획안)을 입안 제안하였고, 서초구청장이 이를 사실상 그대로 수용하여 입안하였으나, 피고는 2016. 1. 28. 공공기여 25% 반영 및 옥외골프연습장 불허용도 미포함을 이유로 이 사건 계획안대로 지구단위계획을 수립하기를 거부함(종전 거부처분)
• 원고가 종전 거부처분의 취소를 구하는 소를 제기하여, 위 두 요구(공공기여 25% 반영, 옥외골프연습장 불허용도 포함)가 정당성과 객관성을 갖춘 이익형량에 기초한 것이라고 보기 어렵다는 이유로 종전 거부처분을 취소하는 판결이 선고·확정됨(서울행정법원 2016. 9. 23. 선고 2016구합54916 판결, 서울고등법원 2017. 2. 23. 선고 2016누70255 판결 — 선행판결)
• 피고는 2017. 11. 16. 기존 도시계획시설(학교)결정을 폐지하고 이 사건 학교용지를 특별계획구역으로 지정하는 도시관리계획결정 및 반포아파트지구 개발기본계획·정비계획 변경결정을 고시함(이 사건 결정). 기준용적률 120% 이하, 허용용적률 150% 이하, 상한용적률 200% 이하로 정하되 공공시설 부지 제공 비율에 따라 용적률을 차등 적용하도록 함
• 원고는 이 사건 결정이 선행판결의 기속력에 위배된다며 이 사건 소를 제기하였고, 원심(서울고법 2019. 9. 19. 선고 2018누78574 판결)은 이 사건 결정의 용적률·불허용도 규정이 사실상 종전 거부처분의 요구와 마찬가지이고 새로운 사정 변경도 없다고 보아 이 사건 결정이 선행판결의 기속력에 위배된다고 판단함
• 피고는 상고이유로 원심 판단에 계획재량과 취소판결의 기속력에 관한 법리오해가 있다고 주장함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정소송법 제1조	행정처분 일반에 관한 근거(행정계획의 처분성 관련)
행정소송법 제27조	재량처분의 취소 요건
행정소송법 제30조	취소판결의 기속력

판례요지

• 취소판결의 기속력과 행정청의 조치의무
  • 처분 등을 취소하는 확정판결은 당사자인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 기속하고(제1항), 취소되는 처분이 신청 거부처분인 경우 그 처분을 행한 행정청은 판결의 취지에 따라 다시 이전의 신청에 대한 처분을 하여야 함(제2항)
  • 어떤 행정처분을 위법하다고 판단하여 취소하는 판결이 확정되면 행정청은 취소판결의 기속력에 따라 그 판결에서 확인된 위법사유를 배제한 상태에서 다시 처분을 하거나 그 밖에 위법한 결과를 제거하는 조치를 할 의무가 있음(대법원 2015. 10. 29. 선고 2013두27517 판결 등 참조)
  • 따라서 취소판결이 확정되면 행정청은 위법사유를 배제하고 다시 처분하거나 위법한 결과를 제거할 의무를 짐
• 행정계획의 이익형량 하자로 인한 위법성 판단기준과 도시관리계획 입안 제안 수용 여부 결정에의 적용
  • 행정계획은 특정한 행정목표 달성을 위해 관련 행정수단을 종합·조정하여 설정한 활동기준으로서, 행정청은 그 입안·결정에 비교적 광범위한 형성의 재량을 가지나 무제한적인 것은 아님
  • 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이는 물론 공익 상호간·사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 하므로, 이익형량을 전혀 하지 않거나 마땅히 고려하여야 할 사항을 누락하거나 이익형량에 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 위법하게 될 수 있음
  • 이러한 법리는 행정청이 국토계획법에 따라 주민 등의 도시관리계획 입안 제안을 받아들여 도시관리계획결정을 할 것인지를 결정하는 경우에도 마찬가지로 적용됨(대법원 2018. 10. 12. 선고 2015두50382 판결 등 참조)
  • 따라서 도시관리계획 입안 제안 수용 여부 결정에도 이익형량 하자에 관한 위법성 법리가 그대로 적용됨
• 입안 제안 거부처분 취소판결 확정 후 행정청의 재처분 의무 범위 및 계획재량 일탈 여부의 별도 심사
  • 주민 등의 도시관리계획 입안 제안을 거부한 처분을 이익형량에 하자가 있어 위법하다고 판단하여 취소하는 판결이 확정되었더라도, 행정청에 그 입안 제안을 그대로 수용하는 내용의 도시관리계획을 수립할 의무가 있다고는 볼 수 없음
  • 행정청이 다시 새로운 이익형량을 하여 적극적으로 도시관리계획을 수립하였다면 취소판결의 기속력에 따른 재처분의무를 이행한 것으로 보아야 함
  • 취소판결의 기속력 위배 여부와 계획재량의 한계 일탈 여부는 별개의 문제이므로, 행정청이 적극적으로 수립한 도시관리계획의 내용이 취소판결의 기속력에 위배되지 않는다고 하더라도 계획재량의 한계를 일탈한 것인지는 별도로 심리·판단하여야 함
  • 따라서 행정청은 입안 제안을 그대로 수용할 의무는 없으나, 새로운 이익형량을 거쳐 수립한 계획도 계획재량의 한계 일탈 여부를 별도로 심사받아야 함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 결정이 선행판결의 기속력에 따른 재처분의무를 이행한 것인지 여부

• 법리: 취소판결이 확정되면 행정청은 그 판결에서 확인된 위법사유를 배제한 상태에서 다시 처분을 하거나 위법한 결과를 제거할 의무가 있음
• 포섭: 피고는 선행판결에서 이익형량에 하자가 있다고 지적된 종전 거부처분을 취소하는 판결이 확정된 후, 기존 도시계획시설(학교)결정을 폐지하고 이 사건 학교용지를 특별계획구역으로 지정하는 내용의 이 사건 결정을 함으로써 다시 처분을 함
• 결론: 이 사건 결정은 선행판결의 취지에 따라 다시 처분한 것에 해당함

쟁점 2: 도시관리계획 입안 제안 수용 여부 결정에도 이익형량 하자 법리가 적용되는지 여부

• 법리: 행정계획결정은 이익형량을 전혀 하지 않거나 누락하거나 정당성·객관성이 결여된 경우 위법하며, 이러한 법리는 도시관리계획 입안 제안 수용 여부 결정에도 마찬가지로 적용됨
• 포섭: 선행판결은 종전 거부처분이 공공기여 25% 반영 요구, 옥외골프연습장 불허용도 요구라는 두 가지 점에서 정당성과 객관성을 갖춘 이익형량에 기초하지 않았다고 판단하여 이를 취소함
• 결론: 이 사건 학교용지에 관한 도시관리계획결정에도 위 이익형량 하자 법리가 적용됨

쟁점 3: 이 사건 결정이 선행판결에서 위법하다고 지적된 요구를 그대로 포함하고 있는지 여부

• 법리: 취소판결 확정 후 행정청에게 입안 제안을 그대로 수용할 의무는 없고, 새로운 이익형량을 거쳐 적극적으로 수립한 계획은 재처분의무를 이행한 것으로 봄
• 포섭: 이 사건 결정은 공공기여를 명시적으로 요구하는 문언이 없고 건축주에게 용적률 차등적용에 따른 선택권을 부여하는 구조이며, 옥외골프연습장을 불허용도로 명시하지 않고 이 사건 부지를 아파트지구 중 기타용지로 구분하여 아파트지구 조례의 적용도 배제됨. 또한 피고는 2030 서울도시기본계획, 한강변관리기본계획, 아파트지구 개선 시행계획 등과의 정합성 있는 개발계획 수립 필요성이라는 종전 거부처분 당시 고려되지 않았던 새로운 사정을 추가로 고려하여 특별계획구역 지정 등 새로운 이익형량을 거쳐 이 사건 결정을 함
• 결론: 이 사건 결정에는 선행판결이 위법하다고 지적한 공공기여 25% 반영 요구 부분이나 옥외골프연습장 불허용도 포함 요구 부분이 직접 또는 사실상 포함되어 있다고 보기 어려움

쟁점 4: 이 사건 결정의 계획재량 한계 일탈 여부에 대한 별도 심리 필요성 및 원심 판단의 당부

• 법리: 취소판결의 기속력 위배 여부와 계획재량의 한계 일탈 여부는 별개의 문제이므로 별도로 심리·판단하여야 함

• 포섭: 원심은 이 사건 결정의 용적률·불허용도 규정이 사실상 종전 거부처분의 요구와 마찬가지이고 새로운 사정 변경도 없다고 보아 곧바로 기속력 위배로 판단하였을 뿐, 계획재량의 한계 일탈 여부를 별도로 심리하지 않음

• 결론: 원심판단에는 계획재량과 취소판결의 기속력에 관한 법리를 오해한 잘못이 있음

• 최종 결론: 원심판결 파기, 사건을 서울고등법원에 환송

참조: 대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두56135 판결