2019헌마327 구 옥외광고물 등 관리법 시행령 제19조 제1항 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 명시된 바 없음

본안 판단

• 심판대상조항이 비사업용 자동차의 타인광고를 일률적으로 금지함으로써 청구인의 직업의 자유를 침해하는지 여부(과잉금지원칙 위배 여부)
• 청구인이 함께 주장한 평등권·행복추구권 침해 여부를 별도로 판단할 것인지 여부

2) 사실관계

• 청구인은 자가용 자동차 등 사업용이 아닌 자동차 소유자와 그 자동차에 광고물의 부착을 원하는 기업을 연결하여 수익을 창출하는 플랫폼사업(이하 '비사업용 자동차 광고사업')을 하려는 사람임
• 심판대상조항은 구 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령(2011. 10. 10. 대통령령 제23215호로 개정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30324호로 개정되기 전의 것) 제19조 제5항 제2호 중 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 교통수단 외의 교통수단 가운데 자동차에 관한 부분이며, 그 문언은 "제19조(교통수단 이용 광고물의 표시방법) ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 교통수단 외의 교통수단 외부에는 다음 각 호의 기준에 따라 광고물을 표시하여야 한다. 2. 소유자의 성명ㆍ명칭ㆍ주소ㆍ업소명ㆍ전화번호, 자기의 상표 또는 상징형 도안만 표시할 수 있다."임
• 청구인은 옥외광고물법 시행령 제19조 제1항 및 제5항으로 인하여 비사업용 자동차 광고사업을 영위할 수 없는 제한을 받게 되어 자신의 행복추구권, 평등권, 직업선택의 자유가 침해되었다고 주장하며, 2019. 1. 6. 국선대리인선임신청을 하고(2019헌사28), 2019. 3. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인은 당초 옥외광고물법 시행령 제19조 제1항 및 제5항 전체를 심판대상으로 삼았으나, 청구인이 실제 다투고자 하는 것은 '비사업용 자동차 광고사업'을 영위할 수 없도록 제한하는 조항의 위헌성이므로, 이와 밀접한 관계에 있는 제19조 제5항 제2호 중 비사업용 자동차에 관한 부분으로 심판대상이 한정됨
• 청구인 주장 요지: 비사업용 자동차의 타인광고를 일률적으로 금지하는 심판대상조항으로 인하여 청구인은 비사업용 자동차 광고사업을 영위할 수 없는 제한을 받고 있고, 도로교통의 안전 및 도시미관 등을 위하여 자동차 부착 광고를 제한할 필요가 있다 하더라도 이를 위해 타인광고를 일률적으로 금지한 것은 과도하며, 사업용 자동차등의 타인광고는 일반적으로 허용하면서 비사업용 자동차의 경우에만 자기광고 여부에 따라 허용 여부를 달리하는 것은 납득하기 어렵고, 심판대상조항이 공익에 기여하는 효과는 불분명한 데 비하여 기본권 제한의 정도는 중대하므로 과잉금지원칙에 반하여 직업선택의 자유, 행복추구권 및 평등권을 침해한다고 주장함
• 이해관계기관 의견: 본문에 명시된 바 없음

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령(2011. 10. 10. 대통령령 제23215호로 개정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30324호로 개정되기 전의 것) 제19조 제5항 제2호 중 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 교통수단 외의 교통수단 가운데 자동차에 관한 부분(심판대상조항)	비사업용 자동차 외부에는 자기광고만 표시할 수 있고 타인광고는 표시할 수 없도록 규정
직업의 자유 (헌법 제15조)	직업선택 및 직업수행의 자유
헌법 제35조 제1항	모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 함
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계(과잉금지원칙의 근거)
옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률(2016. 1. 6. 법률 제13726호로 개정된 것) 제3조 제1항 제6호, 제3항	대통령령으로 정하는 교통수단에 대한 광고물등 표시·설치 허가 또는 신고, 세부기준의 대통령령 위임
구 옥외광고물법 시행령(2017. 3. 29. 대통령령 제27971호로 개정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30324호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제2호	옥외광고물 표시 대상 교통시설·교통수단(철도차량·도시철도차량·자동차·선박·항공기등) 정의
구 옥외광고물법 시행령(2017. 12. 29. 대통령령 제28553호로 개정되고, 2019. 4. 30. 대통령령 제29714호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항 내지 제4항	사업용 자동차등·비행선·철도차량 및 도시철도차량·선박의 광고물 표시방법
구 옥외광고물법 시행령(2011. 10. 10. 대통령령 제23215호로 개정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30324호로 개정되기 전의 것) 제19조 제5항 제1호, 제3호	자기 소유 자동차 등 외부 표시 위치(본체 옆면) 및 표시면적(각 면의 2분의 1 이내) 기준

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음

• 본안 판단:

  • 심판대상조항이 비록 직업의 자유를 직접 규율하고자 하는 것은 아니지만 간접적으로 직업의 행사를 저해하거나 또는 불가능하게 하는 경우에도 직업의 자유에 대한 제한이 인정될 수 있으므로, 심판대상조항은 청구인의 직업의 자유를 제한함(헌재 2002. 12. 18. 2000헌마764 참조)
  • 청구인이 헌법소원심판청구서에서 평등권도 침해되는 기본권으로 언급하였으나, 청구인이 다투고자 하는 것은 광고사업자가 사업용 자동차등을 이용한 광고는 할 수 있음에도 비사업용 자동차를 이용한 광고를 할 수 없도록 제한하는 것이 자신의 직업의 자유를 침해한다는 주장에 다름 아니므로, 이는 심판대상조항이 직업의 자유를 침해하는지 여부를 판단하는 과정에서 함께 살필 수 있어 이 부분 주장에 관하여는 별도로 판단하지 않음
  • 청구인이 심판대상조항으로 인하여 행복추구권이 침해되었다고 주장하나, 헌법 제10조의 행복추구권은 포괄적인 자유권으로서의 성격을 가지는 조항이고 다른 구체적인 개별적 자유권이 존재하지 않을 경우에 보충적으로 적용될 수 있는 기본권이므로, 심판대상조항으로 인한 직업의 자유 침해 여부에 관하여 판단하는 이상 행복추구권 침해 여부에 관하여는 더 이상 살피지 않음(헌재 2012. 2. 23. 2011헌마340 참조)
  • 목적의 정당성 및 수단의 적합성: 헌법은 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다고 규정하고 있고(제35조 제1항), 심판대상조항이 비사업용 자동차를 이용한 타인광고를 제한하는 것은 자동차 이용 광고물의 난립을 방지하여 도시미관과 도로안전 등을 확보함으로써 국민과 운전자가 안전하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 하기 위한 것이므로 그 목적은 정당함. 모든 종류의 자동차에 무제한적으로 타인광고를 허용하게 되면 광고물의 양이 늘어나 불특정 다수의 운전자와 보행자가 이에 상시적으로 노출될 수밖에 없어 도시미관이 저해되고 도로안전에도 영향을 미칠 수 있으므로, 비사업용 자동차의 타인광고를 금지하는 것은 기업광고 등의 매체로 사용될 수 있는 자동차의 수를 조절함으로써 자동차 이용 광고물이 범람하는 것을 막아 쾌적한 생활환경과 도로안전의 확보에 기여할 수 있어 수단의 적합성도 인정됨(헌재 2002. 12. 18. 2000헌마764 참조)
  • 피해의 최소성: 자동차 이용 광고물과 같은 옥외광고물은 공중이 자유로이 통행하는 장소에 노출되어 표시ㆍ설치되므로 주변 환경과 함께 어우러져 도시미관을 형성함은 물론 도로안전의 확보에도 중요한 요소로 작용하며, 남용되거나 사후관리가 충분히 이루어지지 않을 경우 국민의 안전하고 쾌적한 생활을 위협하게 되고, 일단 허가ㆍ설치되고 나면 자동차의 이동성으로 인하여 개별적 관리가 용이하지 않고 타인광고 시장이 자리잡은 후에는 뒤늦게 문제점이 발견되더라도 재규제가 어려운 측면이 있어, 그 허용되는 광고의 범위와 허용시기 등을 정함에 있어서는 입법자에게 넓은 재량이 인정됨. 심판대상조항은 비사업용 자동차를 이용한 모든 광고를 전면적으로 금지하는 것이 아니라 자기광고는 허용하면서 타인광고만 금지하는데, 자기광고는 광고 내용ㆍ양이 제한적일 수밖에 없는 반면 타인광고는 그 내용이나 양이 매우 폭넓게 행하여질 수 있어, 타인광고가 허용되는 경우 모든 자동차가 타인을 위한 광고용 자동차로 이용될 잠재성을 지니게 되어 자동차 이용 광고물이 범람할 위험이 증대됨(헌재 2002. 12. 18. 2000헌마764 참조). 비사업용 자동차는 전체 등록자동차 대수의 대부분을 차지하여 충분한 사회적 여건이나 행정적 역량이 갖춰지지 않은 상태에서 타인광고를 전면 허용할 경우 광고물이 범람하거나 표시방법 미준수 광고가 적시에 관리되지 못하는 부작용이 우려되고, 사업용 자동차등에 비하여 주거지역 등 국민의 사적 생활공간에 밀착하여 운행ㆍ주차되어 쾌적한 생활에 미치는 영향이 더욱 클 수 있으며, 사업용 자동차등은 단일한 주체가 다수의 자동차를 관리하고 차고지도 일정 지역으로 한정되는 경우가 많은 반면 비사업용 자동차는 자동차별로 관리주체가 다르고 운행ㆍ주차지역도 다양하여 안전점검이나 사후관리에 난점이 발생하거나 행정비용이 증대될 수 있음. 이처럼 자동차의 종류 및 자기광고와 타인광고를 구분하여 규제의 기준으로 삼은 것은 자동차를 이용한 광고행위의 양을 도로교통의 안전과 도시미관을 해치지 않는 적정한 수준으로 제한하고자 한 것이므로 과도한 제한이라 단정할 수 없고, 비사업용 자동차의 타인광고를 금지하는 규제의 실효성 확보를 위해 타인광고를 전제로 한 사업 역시 제한될 필요성이 인정되므로, 청구인이 비사업용 자동차의 타인광고를 전제로 한 사업까지 자유로이 영위할 수 없는 결과에 이르더라도 과도한 제한이라 볼 수 없어 피해의 최소성 요건을 충족함
  • 법익의 균형성: 심판대상조항으로 인하여 청구인은 옥외광고 중 자동차를 이용한 타인광고 사업을 함에 있어 사업용 자동차등을 광고매체로 활용할 수 있을 뿐 비사업용 자동차를 광고매체로 한 형태의 사업을 자유로이 영위할 수 없는 불이익을 받게 되나, 무분별한 자동차 이용 광고물의 범람을 억제함으로써 도로안전과 도시미관을 확보하여 국민의 안전하고 쾌적한 삶을 보장하고자 하는 공익은 매우 중대하여 제한되는 사익이 심판대상조항을 통해 달성하고자 하는 공익에 비하여 우월하다고 단정할 수 없으므로 법익의 균형성 요건도 충족함
  • 소결: 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 직업의 자유를 침해하지 않음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 적법요건 판단

• 법리: 본문에 적법요건에 관한 별도의 심사기준 설시가 없음
• 포섭: 본문은 사건개요와 심판대상 특정 후 곧바로 본안 판단(직업의 자유 제한 여부 및 과잉금지원칙 심사)으로 나아갈 뿐, 청구인 적격ㆍ청구기간ㆍ보충성 등 개별 적법요건에 대한 별도의 설시나 각하 판단을 하지 않음
• 결론: 본문에 명시된 바 없음

쟁점 2: 심판대상조항이 비사업용 자동차의 타인광고를 금지함으로써 청구인의 직업의 자유를 침해하는지 여부

• 법리: 심판대상조항이 직업의 자유를 직접 규율하지 않더라도 간접적으로 직업의 행사를 저해ㆍ불가능하게 하면 직업의 자유 제한이 인정되고, 그 제한이 과잉금지원칙에 위배되는지는 목적의 정당성ㆍ수단의 적합성ㆍ침해의 최소성ㆍ법익의 균형성을 기준으로 심사함. 평등권 주장은 직업의 자유 침해 판단에 흡수되고, 행복추구권은 다른 개별적 자유권이 있으면 보충적으로만 적용되어 별도 판단하지 않음
• 포섭: 청구인은 비사업용 자동차 소유자와 광고주를 연결하는 플랫폼사업(비사업용 자동차 광고사업)을 영위하려 하였으나, 심판대상조항이 비사업용 자동차 외부에 자기광고만 허용하고 타인광고를 금지함에 따라 그 사업을 영위할 수 없게 되어 직업의 자유가 제한됨. 목적의 정당성ㆍ수단의 적합성 측면에서, 자동차 이용 광고물의 난립 방지를 통한 도시미관ㆍ도로안전 확보라는 목적에 비추어 비사업용 자동차(전체 등록자동차의 대부분을 차지하고 주거지역 등 생활공간에 밀착하여 운행ㆍ주차됨)의 타인광고만을 금지한 것은 광고매체로 이용될 자동차 수를 조절하는 적합한 수단임. 침해의 최소성 측면에서, 심판대상조항은 자기광고는 허용하고 타인광고만 금지하는 것이어서 전면 금지가 아니고, 비사업용 자동차는 관리주체가 다양하여 안전점검ㆍ사후관리에 난점이 있으므로 청구인이 비사업용 자동차의 타인광고를 전제로 한 사업(청구인이 다투는 심판대상)까지 영위할 수 없게 되는 결과에 이르더라도 이는 규제의 실효성 확보를 위해 인정되는 범위 내 제한임. 법익의 균형성 측면에서, 청구인이 받는 불이익(비사업용 자동차 광고사업 불가)에 비하여 도로안전ㆍ도시미관 확보라는 공익이 매우 중대하여 사익 우월성이 인정되지 않음
• 결론: 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니하여 청구인의 직업의 자유를 침해하지 않음

(가) 제한되는 기본권

• 직업의 자유(헌법 제15조): 직업선택 및 직업수행의 자유로서, 직접적 규율이 아니더라도 간접적으로 직업의 행사를 저해ㆍ불가능하게 하면 제한이 인정됨. 청구인이 함께 주장한 평등권은 직업의 자유 침해 여부 판단에 흡수되어 별도 판단하지 않고, 행복추구권은 보충적 기본권으로서 다른 구체적 자유권(직업의 자유)이 존재하는 이상 별도로 판단하지 않음

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 심판대상조항이 비사업용 자동차의 타인광고를 제한하는 것은 자동차 이용 광고물의 난립을 방지하여 도시미관과 도로안전 등을 확보함으로써 국민과 운전자가 안전하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 하기 위한 것으로, 헌법 제35조 제1항의 환경권 보장 취지에 부합하여 목적이 정당함

• (2) 수단의 적합성: 모든 종류의 자동차에 무제한적으로 타인광고를 허용하면 광고물 양이 늘어나 도시미관 저해ㆍ도로안전 영향이 우려되므로, 비사업용 자동차의 타인광고를 금지하여 광고매체로 사용될 수 있는 자동차 수를 조절하는 것은 광고물 범람 방지 및 쾌적한 생활환경ㆍ도로안전 확보에 기여하는 적합한 수단임

• (3) 침해의 최소성: 자동차 이용 광고물은 입법자에게 넓은 재량이 인정되는 영역이고, 심판대상조항은 자기광고는 허용하고 타인광고만 금지하는 것이어서 전면 금지가 아니며, 타인광고가 허용될 경우 모든 자동차가 광고용으로 이용될 잠재성을 지녀 광고물 범람 위험이 증대됨. 비사업용 자동차는 등록자동차 대수의 대부분을 차지하고 생활공간에 밀착하여 운행ㆍ주차되며 관리주체가 다양하여 안전점검ㆍ사후관리에 난점이 있으므로, 타인광고 전면 허용 시 도로안전ㆍ도시미관 확보에 어려움이 발생할 위험이 큼. 규제의 실효성 확보를 위해 타인광고를 전제로 한 사업(청구인의 비사업용 자동차 광고사업)까지 제한될 필요성이 인정되어 과도한 제한이라 볼 수 없음

• (4) 법익의 균형성: 청구인이 받는 불이익은 비사업용 자동차를 광고매체로 한 사업을 영위할 수 없다는 것인 반면, 무분별한 자동차 이용 광고물의 범람을 억제하여 도로안전과 도시미관을 확보하고 국민의 안전하고 쾌적한 삶을 보장하고자 하는 공익은 매우 중대하므로, 제한되는 사익이 공익에 비하여 우월하다고 단정할 수 없음

• 최종 결론: 이 사건 심판청구를 기각함

참조: 헌법재판소 2022. 1. 27. 선고 2019헌마327 결정