2019헌마654 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 제44조의5 제1항 제1호 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 명시된 바 없음

본안 판단

• 정보통신망법 제44조의5 제1항 제1호(공공기관등의 게시판 본인확인조치 의무)가 청구인의 익명표현의 자유를 침해하는지 여부

2) 사실관계

• 청구인 박○○은 게시판을 설치·운영하는 국가기관·지방자치단체·공기업 등으로 하여금 본인확인조치를 하도록 규정한 정보통신망법 제44조의5 제1항 제1호가 자신의 기본권을 침해한다고 주장하는 자로서 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 심판대상조항: "정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률(2008. 6. 13. 법률 제9119호로 개정된 것) 제44조의5(게시판 이용자의 본인 확인) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 게시판을 설치·운영하려면 그 게시판 이용자의 본인 확인을 위한 방법 및 절차의 마련 등 대통령령으로 정하는 필요한 조치(이하 "본인확인조치"라 한다)를 하여야 한다. 1. 국가기관, 지방자치단체, "공공기관의 운영에 관한 법률" 제5조 제3항에 따른 공기업·준정부기관 및 "지방공기업법"에 따른 지방공사·지방공단(이하 "공공기관등"이라 한다)"
• 청구인은 2019. 6. 19. 국가인권위원회 홈페이지 자유토론 게시판, 서울 동작구 홈페이지 자유게시판, 그 밖에 공기업·준정부기관 및 지방공사·지방공단 등의 인터넷 홈페이지 게시판에 자신의 의견을 게시하려고 하였으나 위 각 게시판의 운영자들이 게시판 이용자가 본인임을 확인하도록 하는 조치를 시행하고 있어서 곧바로 의견을 게시하지 못함
• 청구인은 위 본인확인조치 의무를 규정한 심판대상조항이 자신의 표현의 자유 등 기본권을 침해한다고 주장하며 2019. 6. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인 주장: 불법정보 게시로 타인에게 피해를 입힌 경우 가해자 특정은 인터넷 주소 등의 추적 및 확인 등을 통하여서도 할 수 있고, 심판대상조항이 적용되는 게시판 이용자의 범위는 지나치게 광범위함
• 청구인 주장: 본인확인조치 시행 여부를 공공기관등의 재량에 맡기는 방안이나, 게시판 이용자로 하여금 본인확인이 된 글과 그렇지 않은 글을 구별하여 접근할 수 있게 하는 방안 등 심판대상조항에 비해 게시판 이용자의 기본권을 덜 제한하는 다른 수단이 존재함
• 청구인 주장: 인터넷 공간에서의 익명표현이 부작용을 초래할 우려가 있다 하더라도 익명표현의 자유가 갖는 헌법적 가치 등에 비추어 볼 때, 본인확인조치로 인해 기본권이 제한됨으로써 발생하는 게시판 이용자의 불이익이 그로써 달성하려는 공익보다 더 큼
• 청구인은 이상과 같은 점을 고려할 때 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 익명표현의 자유 및 개인정보자기결정권을 침해한다고 주장함
• 이해관계기관 의견: 본문에 명시된 바 없음

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
정보통신망법 제44조의5 제1항 제1호(2008. 6. 13. 법률 제9119호로 개정된 것, 심판대상조항)	국가기관, 지방자치단체, "공공기관의 운영에 관한 법률" 제5조 제3항에 따른 공기업·준정부기관 및 "지방공기업법"에 따른 지방공사·지방공단(공공기관등)이 게시판을 설치·운영하려면 이용자의 본인 확인을 위한 방법 및 절차의 마련 등 대통령령으로 정하는 필요한 조치(본인확인조치)를 하여야 함
익명표현의 자유 (헌법 제21조 제1항)	표현의 자유에 포함되는 자유로, 자신의 신원을 누구에게도 밝히지 아니한 채 익명 또는 가명으로 자신의 사상이나 견해를 표명하고 전파할 자유
헌법 제37조 제2항 (기본권 제한의 한계)	국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지·공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있음
정보통신망법 제44조의5 제3항(2008. 6. 13. 법률 제9119호로 개정된 것)	정부는 제1항에 따른 본인 확인을 위하여 안전하고 신뢰할 수 있는 시스템을 개발하기 위한 시책을 마련하여야 함
정보통신망법 제2조 제1호·제2호·제3호·제4호·제9호(2010. 3. 22. 법률 제10166호로 개정된 것)	정보통신망·정보통신서비스·정보통신서비스 제공자·이용자·게시판에 관한 정의 규정
정보통신망법 제44조의5 제4항(2014. 5. 28. 법률 제12681호로 개정된 것)	공공기관등이 선량한 관리자의 주의로써 본인확인조치를 한 경우 이용자 명의가 제3자에 의하여 부정사용됨에 따라 발생한 손해에 대한 배상책임을 줄이거나 면제받을 수 있음

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음

• 본안 판단:

  • 표현의 자유는 사상 또는 의견의 자유로운 표명(발표의 자유)과 그것을 전파할 자유(전달의 자유)를 의미하며, 그 '자유로운' 표명과 전파의 자유에는 자신의 신원을 누구에게도 밝히지 아니한 채 익명 또는 가명으로 자신의 사상이나 견해를 표명하고 전파할 익명표현의 자유도 포함됨. 인터넷 게시판은 인터넷에서 의사를 형성·전파하는 매체로서의 역할을 담당하므로 의사의 표현·전파 형식의 하나로서 인정됨. 심판대상조항은 게시판 이용자로 하여금 본인확인을 위한 정보를 제공하도록 함으로써 익명표현의 자유를 제한함(헌재 2012. 8. 23. 2010헌마47등 참조)
  • 본인확인조치는 정보통신망의 익명성 등에 따라 발생하는 부작용을 최소화하여 공공기관등의 게시판 이용에 대한 책임성을 확보·강화하고, 게시판 이용자로 하여금 언어폭력, 명예훼손, 불법정보의 유통 등의 행위를 자제하도록 함으로써 건전한 인터넷 문화를 조성하기 위한 것으로 입법목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정됨
  • 심판대상조항이 규율하는 게시판은 대체로 공공성이 있는 사항이 논의되는 곳으로서 공공기관등이 아닌 주체가 설치·운영하는 게시판에 비하여 통상 누구나 이용할 수 있는 공간이므로 공동체 구성원으로서의 책임이 더욱 강하게 요구되는 곳이고, 공공기관등이 설치·운영하는 게시판에 언어폭력, 명예훼손, 불법정보 등이 포함된 정보가 게시될 경우 그 게시판에 대한 신뢰성이 저하되고 게시판 이용자가 피해를 입을 수 있으며 공공기관등의 정상적인 업무 수행에 차질이 빚어질 수 있어 본인확인조치를 요구하는 것이 과도하다고 보기 어려움
  • 이미 게시된 정보에 대한 삭제요청이나 임시조치, 손해배상 또는 형사처벌 등과 같은 사후적 구제수단이 정보를 게시하고자 할 때 사전적으로 본인확인을 받도록 하는 심판대상조항과 동일한 정도로 입법목적에 기여한다고 볼 수 없고, 개별 게시판의 설치·운영 목적에 따라서 본인확인이 필요한 경우에 한해 본인확인조치를 하는 대안 역시 이용자가 언어폭력, 명예훼손, 불법정보의 유통 등의 행위를 할 가능성이 있어 입법목적 달성에 심판대상조항과 동일한 정도로 기여하는 수단이 된다고 보기 어려움 - 침해의 최소성 충족
  • 게시판의 활용이 공공기관등을 상대방으로 한 익명표현의 유일한 방법은 아닌 점, 공공기관등에 게시판을 설치·운영할 일반적인 법률상 의무가 존재한다고 보기 어려운 점, 심판대상조항은 공공기관등이 설치·운영하는 게시판이라는 한정적 공간에 적용되는 점 등에 비추어 기본권 제한의 정도가 크지 않은 반면, 언어폭력, 명예훼손, 불법정보의 유통을 방지함으로써 얻게 되는 건전한 인터넷 문화 조성이라는 공익은 중요함 - 법익의 균형성 충족
  • 심판대상조항은 과잉금지원칙을 준수하고 있으므로 청구인의 익명표현의 자유를 침해하지 않음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 적법요건 판단

• 법리: 본문에 명시된 바 없음
• 포섭: 본문에 명시된 바 없음
• 결론: 본문에 적법요건에 관한 판단이 기재되어 있지 않고, 곧바로 본안 판단으로 나아감

쟁점 2: 심판대상조항이 청구인의 익명표현의 자유를 침해하는지 여부

(가) 제한되는 기본권

• 표현의 자유(헌법 제21조 제1항)에 포함되는 익명표현의 자유 — 신원을 밝히지 아니한 채 익명 또는 가명으로 사상·견해를 표명·전파할 자유. 인터넷 게시판은 의사의 표현·전파 형식의 하나로 인정되며, 심판대상조항은 본인확인을 위한 정보 제공을 요구함으로써 이 자유를 제한함

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 정보통신망의 익명성에 따른 부작용(언어폭력, 명예훼손, 불법정보 유통)을 최소화하여 공공기관등 게시판 이용에 대한 책임성을 확보·강화하고 건전한 인터넷 문화를 조성하려는 것으로 정당성 인정

• (2) 수단의 적합성: 본인확인조치는 위 목적 달성에 적합한 수단

• (3) 침해의 최소성: 사후적 구제수단이 사전적 본인확인과 동일한 정도로 입법목적에 기여한다고 볼 수 없고, 개별 게시판별 재량적 시행 방안도 동일한 효과를 담보하지 못함

• (4) 법익의 균형성: 게시판이 익명표현의 유일한 수단이 아니고 공공기관등에 게시판 운영의 일반적 법률상 의무가 없으며 한정적 공간에만 적용되어 기본권 제한 정도가 크지 않은 반면, 건전한 인터넷 문화 조성의 공익은 중대함

• 법리: 익명표현의 자유는 표현의 자유에 포함되는 기본권으로, 이를 제한하는 법률은 과잉금지원칙에 따라 목적의 정당성·수단의 적합성·침해의 최소성·법익의 균형성을 모두 충족하여야 함

• 포섭: 청구인이 2019. 6. 19. 게시하려 한 국가인권위원회 홈페이지 자유토론 게시판, 서울 동작구 홈페이지 자유게시판 등은 모두 공공기관등이 설치·운영하는 게시판으로서 공공성이 있는 사항이 논의되는 한정된 공간이므로 공동체 구성원으로서의 책임이 강하게 요구되고, 청구인이 주장한 대안(인터넷 주소 추적을 통한 사후적 가해자 특정, 공공기관등의 재량적 시행, 본인확인 여부에 따른 구분 접근)은 사전적 본인확인과 동일한 정도로 언어폭력·명예훼손·불법정보 유통 방지라는 입법목적에 기여한다고 볼 수 없으며, 청구인은 게시판 외에도 다른 익명표현의 방법이 있고 공공기관등에 게시판 설치·운영의 일반적 법률상 의무가 없어 기본권 제한 정도가 크지 않은 반면 건전한 인터넷 문화 조성이라는 공익은 중요함

• 결론: 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니하여 청구인의 익명표현의 자유를 침해하지 않음

• 최종 결론: 이 사건 심판청구를 기각한다.

5) 반대의견

재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선은 심판대상조항이 청구인의 익명표현의 자유를 침해한다고 판단함

(가) 제한되는 기본권

• 법정의견과 동일하게 익명표현의 자유(헌법 제21조 제1항 표현의 자유)가 제한됨을 전제로 함

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성: 법정의견과 같음
• (2) 침해의 최소성: 게시판에 언어폭력, 명예훼손, 불법정보가 포함된 정보가 게시된 경우 관리자에 의한 해당 정보의 삭제, 게시판 관리·운영자에 대한 불법정보 취급의 거부·정지 또는 제한명령(정보통신망법 제44조의7 제2항, 제3항), 이용자에 대한 민·형사상 책임의 추궁 등의 방법으로도 입법목적을 달성할 수 있음. 공공기관등이 민원 또는 청원 게시판을 운영하는 경우와 같이 본인확인이 필요한 예외적 경우에는 '민원 처리에 관한 법률' 제2조 제2호, 청원법 제9조 제1항·제6조 제6호와 같이 개별 목적에 맞게 법률상 근거를 마련할 수 있으므로, 심판대상조항과 달리 익명표현의 자유를 덜 제약하는 다른 수단으로도 입법목적을 달성할 수 있어 침해의 최소성이 인정되지 않음
• (3) 법익의 균형성: 익명표현은 외부의 압력에 굴복하지 않고 사상을 자유롭게 표출·전파하여 국가권력이나 사회 다수의견에 대한 비판을 가능하게 하고 정치적·사회적 약자의 의사를 국가 정책결정에 반영시키는 민주적 함의를 지니므로, 심판대상조항이 규율하는 공적 영역은 오히려 익명표현의 자유가 더욱 강하게 보장될 필요가 있는 곳임. 그럼에도 심판대상조항은 본인확인을 하지 않은 사람에 대해 표현의 기회를 원천적으로 봉쇄하고 자기검열 가능성을 높이는 반면, 본인확인조치가 언어폭력 등 감소에 실제 어느 정도 효과를 미치는지는 불확실하므로 기본권 제한의 정도가 달성하려는 공익보다 중대하여 법익의 균형성을 갖추지 못함
• 결론: 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 익명표현의 자유를 침해함

참조: 헌법재판소 2022. 12. 22. 선고 2019헌마654 결정