2020헌마389 저탄소 녹색성장 기본법 제42조 제1항 제1호 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 공동심판참가신청·보조참가신청의 적법 여부(참가신청의 청구기간 준수 여부, 법률상 이해관계 유무)
• 구 녹색성장법 제42조 제1항 제1호, 2016년·2019년 구 시행령 제25조 제1항에 대한 심판청구의 권리보호이익 소멸 여부 및 헌법적 해명 필요성 인정 여부
• 재정계획이 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력행사에 해당하는지 여부
• 탄소중립기본법 제8조 제1항, 같은 법 시행령 제3조 제1항, 부문별·연도별 감축목표의 자기관련성·직접성·현재성 등 나머지 적법요건 구비 여부

본안 판단

• 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 정한 2030년까지의 중장기 감축목표(2018년 대비 40% 감축)가 과소보호금지원칙 또는 법률유보원칙에 위배되어 청구인들의 환경권을 침해하는지 여부
• 탄소중립기본법 제8조 제1항이 2031~2049년의 감축목표에 정량적 기준을 제시하지 않은 것이 과소보호금지원칙·법률유보원칙에 위배되는지 여부
• 부문별·연도별 감축목표가 감축경로·감축수단 관점에서 과소보호금지원칙을 위반하였는지 여부
• 부문별·연도별 감축목표의 배출량 목표치 산정 방식(기준연도 총배출량·목표연도 순배출량)이 과소보호금지원칙 또는 법률우위원칙을 위반하였는지 여부

2) 사실관계

• 2020헌마389 사건 청구인들은 2001. 2. 15.생부터 2006. 11. 6.생까지의 사람들로서 청소년 환경단체 '청소년 기후행동' 회원들이고, 2021헌마1264·2022헌마854(출생 전 태아 포함)·2023헌마846 사건 청구인들도 온실가스 감축목표 관련 법령·계획으로 환경권 등을 침해받았다고 주장하는 국민들임(청구인 지위)
• 침해의 원인이 되는 공권력 행사는, 구 저탄소 녹색성장 기본법(2010. 1. 13. 제정, 2021. 9. 24. 폐지 전) 제42조 제1항 제1호의 온실가스 감축 목표 조항, 2016년·2019년 구 시행령 제25조 제1항의 감축 목표 조항(각각 2030년 배출전망치 대비 100분의 37, 2017년 총배출량 대비 1000분의 244 감축), 탄소중립기본법(2021. 9. 24. 제정) 제8조 제1항 "정부는 국가 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년의 국가 온실가스 배출량 대비 35퍼센트 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율만큼 감축하는 것을 중장기 국가 온실가스 감축 목표로 한다", 같은 법 시행령(2022. 3. 25. 제정) 제3조 제1항 "법 제8조 제1항에서 '대통령령으로 정하는 비율'이란 40퍼센트를 말한다", 그리고 정부가 2023. 4. 11. 수립한 '제1차 국가 탄소중립 녹색성장 기본계획' 중 부문별·연도별 감축목표 및 재정투자 계획 부분임(심판대상 특정)
• 청구인들은 2020. 3. 13. 위 구 녹색성장법·시행령 조항들에 대해 헌법소원심판을 청구하였고, 이후 2022. 2. 16. 탄소중립기본법 제8조 제1항을, 2022. 6. 8. 같은 법 시행령 제3조 제1항을 각 심판대상에 추가하였음(2020헌마389)
• 2021헌마1264 청구인들은 2021. 10. 12. 탄소중립기본법 제8조 제1항에 대해, 2022헌마854 청구인들은 2022. 6. 13. 같은 법 시행령 제3조 제1항에 대해 각 헌법소원심판을 청구하였음(출생 전 태아였던 청구인은 2022. 10. 6. 출생 후 당사자표시 정정)
• 정부는 2023. 4. 11. 국무회의 심의를 거쳐 '제1차 국가 탄소중립 녹색성장 기본계획'을 확정하였고, 2023헌마846 청구인들은 그중 부문별·연도별 감축목표 및 재정계획 부분에 대해 2023. 7. 6. 헌법소원심판을 청구하였음
• 헌법재판소는 2024. 2. 15. 위 4개 사건을 2020헌마389 사건에 병합하였고, 공동심판참가신청인은 2024. 5. 29. 병합 사건에 주위적으로 공동심판참가를, 예비적으로 보조참가를 신청하였음(주장은 교정처우 관련으로 합일확정 관계·법률상 이해관계가 인정되지 않고 청구기간도 도과함)
• 청구인들 주장 요지: 온실가스 감축목표는 국제적으로 합의된 탄소예산·감축비율에 현저히 미달하고, 2031년 이후 감축목표를 전혀 정하지 않았으며, 감축목표 미달성 시 이를 보정하는 실효적 수단이 없고, 배출량 목표치를 기준연도는 총배출량, 목표연도는 순배출량으로 산정하여 실제 감축률이 29.6% 또는 36.4%에 불과하며, 감축부담을 후반부(2028~2030년)에 집중시키는 볼록한 경로로 미래세대에 부담을 전가하여 환경권·평등권 등을 침해한다는 것임
• 이해관계기관(국무조정실장·환경부장관) 의견: 구법조항은 폐지되어 공권력행사가 아니고 자기관련성·직접성·현재성이 없으며 청구기간도 도과하였다는 적법요건 흠결 주장과 함께, 40% 감축목표는 선형경로를 상회하는 도전적 목표이고 5년 주기 재검토·배출권거래제 등 이행보장 수단이 충분하여 과소보호금지원칙·법률유보원칙 위반이 아니라는 본안 의견을 제시함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 제8조 제1항	정부는 국가 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년 대비 35퍼센트 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율만큼 감축하는 것을 중장기 국가 온실가스 감축 목표로 함(심판대상)
같은 법 시행령 제3조 제1항	법 제8조 제1항의 '대통령령으로 정하는 비율'을 40퍼센트로 규정(심판대상)
구 저탄소 녹색성장 기본법 제42조 제1항 제1호	정부는 온실가스 감축 목표 등 중장기·단계별 목표를 설정하고 필요한 조치를 강구하여야 함(심판대상, 폐지)
2016년·2019년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항	온실가스 감축 목표를 각각 2030년 배출전망치 대비 100분의 37, 2017년 총배출량의 1000분의 244 감축으로 규정(심판대상, 폐지)
이 사건 기본계획 중 부문별·연도별 감축목표·재정계획 부분	중장기 감축목표 달성을 위한 부문별·연도별 배출·흡수량 목표 및 재정투자 계획(심판대상)
환경권(헌법 제35조 제1항, 제2항)	모든 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리, 국가·국민의 환경보전 노력 의무, 내용·행사는 법률로 정함
헌법 제34조 제6항	국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 함
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계(법률유보원칙의 헌법적 근거)
헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호	헌법소원에 관한 인용결정에는 재판관 6인 이상의 찬성이 필요한 심판정족수 규정
헌법재판소법 제68조 제1항, 제75조 제3항	공권력 행사·불행사로 기본권을 침해받은 자의 심판청구권 및 인용결정 시 공권력행사 취소·불행사 위헌확인 권한

결정요지

• 적법요건 판단

  • 공동심판참가신청은 청구인과 제3자에게 목적이 합일적으로 확정되어야 할 경우에 한해 허용되고 청구기간 내에 이루어져야 하는데(헌재 2023. 9. 26. 2021헌마1379등 참조), 신청인의 주장은 교정처우에 관한 것으로 합일확정 관계가 아니고 각 심판대상조항·계획의 시행일로부터 1년의 청구기간도 지나 부적법함. 보조참가신청도 법률상 이해관계가 인정되지 않아 부적법함(헌재 2024. 4. 25. 2023헌마105등 참조)
  • 심판대상이던 법령조항이 개정되어 청구인에게 더 이상 적용될 여지가 없으면 권리보호이익이 소멸하여 부적법하되(헌재 2009. 4. 30. 2007헌마103등 참조), 기본권침해 반복 위험이나 헌법적 해명의 중대한 의미가 있으면 예외적으로 인정됨(헌재 1995. 5. 25. 91헌마44등; 헌재 2003. 5. 15. 2001헌마565등 참조). 구 녹색성장법령은 탄소중립기본법령 시행으로 폐지되어 감축 기준이 상향되고 체계도 변경되었으므로 예외 사유가 인정되지 않아 부적법함
  • 예산은 국가기관만 구속할 뿐 일반국민을 구속하지 않으므로 국회가 의결한 예산 자체는 헌법재판소법 제68조 제1항의 '공권력의 행사'에 해당하지 않음(헌재 2006. 4. 25. 2006헌마409 참조). 이 사건 재정계획은 예산에 관한 중장기 계획일 뿐 국민의 기본권에 직접 영향을 미치는 공권력행사로 보기 어려워 헌법소원 대상이 되지 않아 부적법함
  • 탄소중립기본법 제8조 제1항, 같은 법 시행령 제3조 제1항, 부문별·연도별 감축목표는 국민의 환경권에 직접 영향을 미치고 구체적 시책으로 이행될 예정이어서 공권력행사에 해당하며(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등; 헌재 2022. 12. 22. 2021헌마271등 참조), 행정소송 등 다른 절차로 다투기도 어려우므로(서울행정법원 2024. 1. 25. 선고 2023구합59001 판결 참조) 나머지 적법요건에 특별한 문제가 없어 적법함

• 본안 판단

  • 국가의 환경권 보호의무 이행 여부는 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는지, 즉 '과소보호금지원칙' 위반 여부를 기준으로 심사하며(헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419등; 헌재 2019. 12. 27. 2018헌마730등 참조), 전문적·기술적·국제적 성격이 있으면 과학적 사실과 국제기준에 근거해 객관적으로 검토함(헌재 2015. 4. 30. 2012헌마38등 참조). 기본권 실현의 본질적 사항은 입법자가 법률로 스스로 규율해야 한다는 의회유보원칙을 포함한 법률유보원칙도 문제 됨(헌재 1999. 5. 27. 98헌바70등 참조)
  • 탄소중립기본법 제8조 제1항·시행령 제3조 제1항이 정한 2030년까지 40% 감축목표: 탄소예산 배분에 관해 국제적으로 공인된 산출방식이 없고, 위 수치는 선형감축경로(37.5%)를 상회하며 여러 부문별 대책·의견수렴을 거쳐 결정되었으므로 과소보호금지원칙 위반이 아니고, 구체적 수치의 하한만 법률에 정하고 대통령령에 위임한 것은 과학적·전문적 영역임을 고려한 것으로 법률유보원칙 위반도 아님
  • 탄소중립기본법 제8조 제1항의 2031~2049년 감축목표 미설정 부분: 정량적 기준을 전혀 제시하지 않아 2050년 탄소중립 목표까지 점진적·지속적 감축을 실효적으로 담보할 장치가 없고, 5년 주기 재검토·진전의 원칙은 국제결정상 '장려'에 그쳐 강제력이 약해 정부의 단기적 상황인식에만 의존하게 되므로 과소보호금지원칙 위반임. 또한 중장기 감축계획은 매우 높은 수준의 사회적 합의가 필요하고, 민주적 정치과정 참여가 제약된 미래세대를 위해 입법자에게 더욱 구체적인 입법의무가 있으므로 대강의 정량적 수준조차 규정하지 않은 것은 의회유보원칙을 포함한 법률유보원칙 위반임
  • 탄소중립기본법 시행령 제3조 제1항은 법 제8조 제1항의 위임에 따라 2030년 감축비율(40%)을 정한 것에 불과하고 2030년까지의 감축목표 자체는 과소보호금지원칙 위반이 아니므로, 환경권 등 기본권을 침해하지 않음
  • 부문별·연도별 감축목표의 감축경로·감축수단: 감축수단의 선택·조정은 정부의 권한·책임 영역이고 위법사유나 명백한 재량일탈이 없으므로, 볼록한 경로·CCUS·국제감축 활용만으로 미래에 과중한 부담을 이전한 것이라 단정할 수 없어 과소보호금지원칙 위반이 아님
  • 배출량 목표치 산정 방식(2018년 총배출량 727.6백만 톤 대비 2030년 순배출량 436.6백만 톤): 기각의견(4인)은 '배출량'의 의미가 법령상 불명확해 순배출량으로 단정할 수 없고 국가결정기여 기재와도 일치한다는 입장이고, 위헌의견(5인)은 동일 조항에서 같은 용어를 두 번 사용한 이상 기준을 달리할 수 없어 정부가 감축목표 체계를 자의적으로 변경한 것이라는 입장임. 위헌의견이 다수이나 심판정족수(6인) 미달로 기각함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 적법요건 판단

• 법리: 참가신청은 합일확정 관계·청구기간 준수가 필요하고, 구법조항은 개정으로 적용 여지가 없어지면 권리보호이익이 소멸하며 예외적으로만 헌법적 해명 필요성이 인정되고, 예산은 공권력행사가 아니며, 국민의 기본권에 직접 영향을 미치는 법령·계획만 헌법소원 대상이 됨
• 포섭: 신청인의 참가신청은 교정처우 관련 주장으로 이 사건과 합일확정 관계가 없고 1년의 청구기간도 도과함. 구 녹색성장법령은 탄소중립기본법령 시행(2022. 3. 25.)으로 폐지·상향되어 반복 위험·헌법적 해명 필요성이 없음. 재정계획은 예산에 관한 중장기 계획에 그쳐 기본권에 직접 영향이 없음. 반면 탄소중립기본법 제8조 제1항·시행령 제3조 제1항·부문별·연도별 감축목표는 환경권에 직접 영향을 미치고 다른 구제절차로 다투기도 어려움
• 결론: 공동심판참가신청·보조참가신청 및 구 녹색성장법령·재정계획에 대한 심판청구는 부적법 각하, 탄소중립기본법 제8조 제1항·시행령 제3조 제1항·부문별·연도별 감축목표에 대한 심판청구는 적법

쟁점 2: 탄소중립기본법 제8조 제1항·시행령 제3조 제1항의 2030년까지 감축목표(40%)

• 법리: 과소보호금지원칙은 위험상황에 상응하는 필요한 최소한의 보호조치인지를 과학적 사실·국제기준에 근거해 판단하고, 법률유보원칙은 구체적 수치의 정함이 과학적·전문적·외교적 영역임을 고려하여 완화될 수 있음
• 포섭: 우리나라의 탄소예산에 관해 국제적으로 공인된 산출방식이 없는 상태에서, 2018년 대비 40% 감축목표는 2018~2050년 선형감축경로(37.5%)를 상회하고 여러 부문별 감축대책·의견수렴 절차를 거쳐 결정된 수치이며, 대통령령에는 구체적 비율만 위임하고 감축경로는 법률에서 정부가 부문별·연도별 목표로 설정하도록 함
• 결론: 2030년까지의 감축목표 비율은 과소보호금지원칙·법률유보원칙 위반이 아님

쟁점 3: 탄소중립기본법 제8조 제1항의 2031~2049년 감축목표 미설정

• 법리: 미래에 과중한 부담이 이전되지 않도록 온실가스 감축목표 설정 체계는 점진적·지속적 감축을 실효적으로 담보할 수 있어야 하고(과소보호금지원칙), 미래세대는 민주적 정치과정 참여가 제약되어 있어 중장기 감축계획의 대강은 법률에 직접 규정되어야 함(의회유보원칙 포함 법률유보원칙)
• 포섭: 탄소중립기본법 제8조 제1항은 2030년까지의 비율만 정하고 2031년부터 2049년까지 19년간의 감축목표에 관해서는 정량적 기준을 전혀 제시하지 않았으며, 같은 조 제4항의 5년 주기 재검토는 국제결정상 '장려'에 그쳐 강제력이 약해 정부의 단기적 상황인식에만 의존함. 배출량 정점(2018년)이 늦어 급속한 감축 필요성이 큰데도 정량적 대강조차 없어 진전 속도를 담보할 규율이 없음
• 결론: 탄소중립기본법 제8조 제1항은 2031~2049년 감축목표 규율에 관하여 과소보호금지원칙 및 법률유보원칙에 반하여 청구인들의 환경권을 침해함. 다만 전부 효력 상실 시 오히려 온실가스 감축의 제도적 장치가 후퇴하는 위헌적 상황이 발생하고 구체적 수준 결정에는 입법자의 광범위한 입법형성권이 있으므로, 2026. 2. 28.을 시한으로 개선입법이 있을 때까지 계속 적용하는 헌법불합치결정을 선고함

쟁점 4: 탄소중립기본법 시행령 제3조 제1항

• 법리: 상위법률의 위임 범위 내에서 구체적 수치만 정한 하위법령은 그 수치가 과소보호금지원칙에 반하지 않는 한 별도로 기본권을 침해하지 않음
• 포섭: 시행령 제3조 제1항은 법 제8조 제1항의 위임을 받아 2030년 감축목표의 구체적 비율(40%)을 정한 것일 뿐이고, 그 비율 자체는 앞서 본 바와 같이 과소보호금지원칙에 반하지 않음
• 결론: 탄소중립기본법 시행령 제3조 제1항은 청구인들의 환경권 등 기본권을 침해하지 아니하여 기각

쟁점 5: 부문별·연도별 감축목표 - 감축경로·감축수단

• 법리: 구체적 감축경로의 형태는 부문별 감축수단의 특성·기술적·경제적 여건을 종합 고려해 결정되는 정부의 권한·책임 영역이므로, 그 형태만으로 판단할 것이 아니라 권한 행사에 위법사유 또는 명백한 재량일탈이 있는지로 판단해야 함
• 포섭: 이 사건 연도별 감축목표는 2028~2030년 누적 감축량이 2023~2027년의 약 3배인 볼록한 경로이나, 이는 탄소포집·이용·저장(CCUS) 흡수가 2026년 이후에야 반영되고 국제감축이 2030년 목표에만 반영된 데 따른 것으로, 두 수단 모두 탄소중립기본법·파리협정상 인정되는 감축수단이며 산업 부문 비중 조정도 오염자부담원칙 위반이라 볼 명확한 기준이 없음
• 결론: 부문별·연도별 감축목표는 감축경로·감축수단에 관한 계획 수립의 관점에서 과소보호금지원칙을 위반하였다고 할 수 없음

쟁점 6: 부문별·연도별 감축목표 - 배출량 목표치 산정 방식

• 법리: [기각의견] 법령에 '배출량'의 의미를 정의·구체화한 규정이 없으면 문언과 맥락에 따라 다르게 해석할 여지가 있음. [위헌의견] 동일 조항에서 같은 용어를 반복 사용하였다면 산정 기준을 달리할 수 없고, 집행자가 법률해석으로 감축목표 체계를 자의적으로 변경해 보호수준을 낮추는 것은 허용되지 않음
• 포섭: [기각의견] 국가결정기여도 2018년 배출량을 'LULUCF 제외' 총배출량으로 기재하여 이 사건 목표치 산정과 대체로 일치함. [위헌의견] 기준연도·목표연도를 모두 순배출량으로 통일하면 36.4%, 총배출량으로 통일하면 29.6% 감축에 그쳐 법령이 정한 40%에 미달함
• 결론: 4인 기각의견·5인 위헌의견으로 위헌의견이 다수이나 심판정족수(6인)에 이르지 못해 부문별·연도별 감축목표에 대한 심판청구는 기각함
• 최종 결론: 탄소중립기본법 제8조 제1항은 헌법에 합치되지 아니하며 2026. 2. 28.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용함. 같은 법 시행령 제3조 제1항 및 부문별·연도별 감축목표에 대한 심판청구는 기각함. 청구인들의 나머지 심판청구(구 녹색성장법령·재정계획 부분) 및 신청인의 공동심판참가·보조참가 신청은 모두 각하함

참조: 헌법재판소 2024. 8. 29. 선고 2020헌마389 결정