2021헌가3 가축전염병 예방법 제48조 제1항 제3호 단서 위헌제청

1) 쟁점

적법요건 판단

• 심판대상 법률조항의 특정 여부
• 재판의 전제성: 당해사건(제3자이의) 존재 및 심판대상조항의 위헌 여부가 재판 주문에 영향을 미치는지
• 제청권자: 제청법원(의정부지방법원 고양지원)의 직권 제청 적법 여부
• 본문에 별도의 적법요건 판시는 없음(위 요건 충족 여부는 사실관계에서만 확인됨)

본안 판단

• 심판대상조항(가축전염병 예방법 제48조 제1항 제3호 단서)이 가축의 소유자인 축산계열화사업자의 재산권을 침해하는지 여부
• 심판대상조항이 축산계열화사업자인 가축의 소유자를 그 외 가축의 소유자와 차별하여 평등원칙에 위배되는지 여부(재산권 침해 판단과 별도로 심사하는지 여부 포함)
• 위헌성이 인정될 경우 단순위헌결정과 헌법불합치결정 중 어느 결정형식을 선고할 것인지

2) 사실관계

• 당해사건 원고인 주식회사 ○○는 계약사육농가에 가축·사료 등 사육자재를 공급하여 가축을 사육하게 하고 사육된 가축 또는 그로부터 생산된 축산물을 다시 출하받는 축산계열화사업을 영위하는 법인임
• 신○○는 주식회사 ○○와 돼지 위탁사육계약을 체결한 축산업자이고, 당해사건 피고들은 신○○의 채권자인 주식회사 □□ 및 농업협동조합중앙회임
• [심판대상조항] 가축전염병 예방법(2018. 12. 31. 법률 제16115호로 개정된 것) 제48조(보상금 등) ① 국가나 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상금을 지급하여야 한다. 3. 제20조 제1항 및 제2항 본문(제28조에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따라 살처분한 가축의 소유자. 다만, 가축의 소유자가 축산계열화사업자인 경우에는 계약사육농가의 수급권 보호를 위하여 계약사육농가에 지급하여야 한다.
• 주식회사 ○○는 신○○와 계약기간 2018. 11. 1.부터 2023. 10. 31.까지, 사육 두수 1회 2,500두, 사육비 입식 가축 두당 40,000원(입식 두당 10,000원씩 매월 선지급)으로 하는 돼지 위탁사육계약을 체결하였고, 위 계약에는 신○○가 생산한 돼지 전량을 주식회사 ○○에 출하하여야 하며 위탁돈은 주식회사 ○○ 소유로서 신○○가 임의로 양도·처분·질권설정 할 수 없다는 약정이 있었음
• 위 계약 체결 후인 2018. 12. 31. 가축전염병 예방법이 개정되어 심판대상조항이 신설됨
• 파주시는 2019. 10.경 아프리카돼지열병 발생을 이유로 신○○가 사육하던 돼지 1,065두에 대하여 살처분 명령을 하였고, 살처분 보상금을 합계 400,688,354원으로 평가하였으며, 개정된 심판대상조항에 따라 계약사육농가인 신○○에게 보상금 수급권이 인정됨
• 신○○는 주식회사 ○○로부터 살처분된 가축 및 출하된 가축에 대한 사육수수료를 전부 지급받았음
• 신○○는 2019. 10. 28. 1차 살처분 보상금 159,750,000원을 주식회사 ○○에 송금하였고, 2020. 2. 4. 2차로 지급될 나머지 보상금 수령권한 일체를 주식회사 ○○에 위임함
• 2차 보상금 수급권에 대하여 신○○를 채무자, 파주시를 제3채무자로 하여 주식회사 □□ 및 농업협동조합중앙회가 각 채권압류 및 추심명령을 받았고, 위 각 추심명령이 2020. 3. 2. 파주시에 송달됨. 이에 파주시는 주식회사 ○○의 2차 보상금 지급 요청을 거절함
• 주식회사 ○○는 2020. 6. 12. 2차 보상금 수급권이 자신에게 귀속됨을 주장하며 위 채권자들을 상대로 제3자이의의 소를 제기함(의정부지방법원 고양지원 2020가합73504)
• 제청법원은 위 재판 계속 중 2021. 1. 22. 심판대상조항에 대하여 직권으로 위헌법률심판을 제청함
• 제청법원의 제청이유: ① 재산권 침해 — 심판대상조항이 제3자(계약사육농가의 채권자)의 개입 가능성을 충분히 고려하지 않아 가축의 소유자인 축산계열화사업자를 살처분 보상금 수급권 귀속주체에서 일률적으로 배제함으로써 손실의 직접적 부담자를 희생시키고 이해관계 없던 제3의 채권자가 뜻밖의 이익을 얻는 결과를 초래함, ② 평등원칙 위배 — 축산계열화사업의 특수성 등을 감안해도 축산계열화사업자인 가축의 소유자를 그 외 가축의 소유자와 달리 보상금 수급권에서 전적으로 배제한 것은 합리적 이유가 없음

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
가축전염병 예방법(2018. 12. 31. 법률 제16115호로 개정된 것) 제48조 제1항 제3호 단서 (심판대상조항)	살처분한 가축의 소유자가 축산계열화사업자인 경우 계약사육농가의 수급권 보호를 위하여 살처분 보상금을 계약사육농가에 지급
재산권 (헌법 제23조 제1항·제2항·제3항)	재산권 보장, 사회적 제약을 구체화하는 법률 규정, 수용·사용·제한 시 보상
헌법 제119조 제2항	국가는 균형 있는 국민경제의 성장·안정, 적정한 소득의 분배, 시장지배·경제력 남용 방지, 경제주체간 조화를 위한 경제규제·조정 가능
구 가축전염병 예방법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고 2020. 2. 4. 법률 제16934호로 개정되기 전의 것) 제20조	살처분 명령
축산계열화사업에 관한 법률(2019. 1. 15. 법률 제16234호로 개정된 것) 제2조, 제7조, 제8조, 제9조, 제37조	축산계열화사업·농가지급금 정의, 계약서 작성·교부 의무, 농가지급금 지급기일 의제, 부당정산행위 금지, 위반 시 과태료
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제64조, 제77조 및 같은 법 시행규칙(2013. 4. 25. 국토교통부령 제5호로 개정된 것) 제48조	손실보상의 개인별 보상 원칙, 농업손실 보상 시 실제 경작자 보상, 자경농지 아닌 농지의 영농손실액 소유자·경작자 분할 보상

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음
• 본안 판단:
  • 가축의 살처분으로 인한 재산권의 제약은 헌법 제23조 제3항에 따라 보상을 요하는 수용에 해당하지 않고 가축의 소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 범위에 속하나, 헌법 제23조 제1항 및 제2항에 따라 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 법률조항이라 하더라도 권리자에게 수인의 한계를 넘어 가혹한 부담이 발생하는 예외적인 경우에는 이를 완화하는 보상규정을 두어야 함
  • 입법자에게는 가혹한 부담의 조정이란 '목적'을 달성하기 위하여 어떠한 '방법'으로 보상하여 가혹한 부담을 완화·조정할 것인가를 선택함에 있어서 광범위한 형성의 자유가 부여됨
  • 심판대상조항이 재산권을 침해하는지 여부는 조정적 보상조치의 규율에 관하여 입법자가 갖는 입법형성재량의 한계를 일탈하였는지 여부로 심사함
  • 가축의 소유자 가운데 축산계열화사업 유형의 사육과 그 외 사육유형 사이에 살처분 보상금 수급권의 귀속을 달리하는 것이 평등원칙에 위배되는지 여부는 결국 축산계열화사업자에게 살처분 보상금 수급권을 배제한 것이 재산권을 침해하는지 여부를 판단하는 것과 다르지 않으므로, 재산권 침해 여부를 살펴보는 것 외에 평등원칙 위배 여부는 별도로 판단하지 않음
  • 심판대상조항에 따라 축산계열화사업자는 계약사육농가와의 정산과정을 거쳐야 보상금을 수령할 수 있게 되어 절차적 부담 또는 계약사육농가 측의 정산불능에 따른 위험 등이 늘어남
  • 축산계열화사업자는 가축의 소유권이 자신에게 있어 물상대위 등 대세효 있는 사전적 보호조치를 취할 방법이 없고 가압류 등 보전처분만 가능하며, 계약사육농가의 채권자가 먼저 압류하여 전부명령·추심명령을 받으면 축산계열화사업자보다 앞서 변제받게 되어 계약사육농가의 채권자가 뜻밖의 이익을 얻게 됨
  • 양돈업은 양계업에 비해 계열화 진행 비율이 낮아(2016년 공정거래위원회 통계 14.5%) 시장에서 지배력 있는 축산계열화사업자가 출현하였다고 보기 어렵고, 심판대상조항은 가축의 종류·개별 계약 내용과 무관하게 일률적으로 적용되어 계약사육농가의 농가지급금 수급권 보호를 위해 법률로 개입할 필요가 없는 부분까지 규율함
  • 살처분 보상금의 분배는 경제적 가치의 손실에 비례하여야 함에도 심판대상조항은 계약사육농가만이 경제적 가치의 손실을 완전히 회복하도록 하여 열세에 놓인 계약사육농가의 교섭력 불균형을 시정하기 위하여 필요한 정도를 넘어서는 개입임
  • 살처분 보상금을 대상 가축의 소유자인 축산계열화사업자와 계약사육농가에게 개인별로 지급함으로써 각자의 경제적 가치의 손실에 비례한 보상을 실시하는 것은 입법기술상 불가능하지 않음(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제64조의 개인별 보상, 같은 법 제77조 및 시행규칙 제48조의 영농손실 분할보상 참조)
  • 따라서 심판대상조항은 조정적 보상조치에 관하여 인정되는 입법형성재량의 한계를 벗어나 가축의 소유자인 축산계열화사업자의 재산권을 침해함(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등; 헌재 2014. 4. 24. 2013헌바110; 헌재 2015. 10. 21. 2014헌바170; 헌재 2020. 9. 24. 2018헌마1163 참조)
  • 심판대상조항의 위헌성은 살처분 보상금 중에서 가축의 소유자인 축산계열화사업자에게 지급되어야 하는 몫까지도 계약사육농가에게 지급한다는 점에 있는데, 단순위헌결정을 하면 축산계열화사업자에게 살처분 보상금이 전액 지급되는 불합리한 결과가 발생하고, 보상금을 개인별로 나누어 지급하기 위해서는 세부적인 사항과 절차를 입법으로 구체화할 필요가 있음
  • 따라서 심판대상조항에 대하여는 단순위헌결정을 하는 대신 2025. 12. 31.까지 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 선고함이 타당함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 위헌법률심판 제청의 적법요건

• 법리: 위헌법률심판이 적법하려면 심판대상 법률조항이 특정되고, 당해사건이 존재하며 그 법률의 위헌 여부가 재판의 결론에 영향을 미치는 재판의 전제성이 인정되고, 법원이 직권 또는 당사자 신청에 따라 제청하여야 함
• 포섭: 심판대상은 가축전염병 예방법(2018. 12. 31. 법률 제16115호로 개정된 것) 제48조 제1항 제3호 단서로 특정되었고, 당해사건은 의정부지방법원 고양지원 2020가합73504 제3자이의 사건으로 존재하며 심판대상조항의 위헌 여부에 따라 2차 보상금 수급권의 귀속(주식회사 ○○ 또는 채권자들)이 달라져 재판 주문에 영향을 미치고, 제청법원인 의정부지방법원 고양지원이 위 재판 계속 중 2021. 1. 22. 직권으로 제청함
• 결론: 본문에 별도의 적법요건 판시는 없으나 위 사실관계상 요건이 갖추어진 것으로 나타남

쟁점 2: 심판대상조항이 축산계열화사업자의 재산권을 침해하는지 여부

(가) 제한되는 기본권

• 재산권(헌법 제23조 제1항·제2항): 축산계열화사업자가 소유한 살처분 가축에 대한 보상금 수급권

(나) 입법형성재량의 한계 일탈 여부에 의한 심사

• (1) 심사기준: 살처분에 따른 재산권 제약은 사회적 제약의 범위에 속하되 수인한계를 넘는 가혹한 부담에는 조정적 보상규정을 두어야 하고, 그 보상 '방법'의 선택에는 입법자에게 광범위한 형성의 자유가 부여되므로, 심판대상조항이 재산권을 침해하는지 여부는 조정적 보상조치의 규율에 관한 입법형성재량의 한계를 일탈하였는지 여부로 심사함
• (2) 구체적 판단: 심판대상조항에 따라 축산계열화사업자인 주식회사 ○○는 계약사육농가인 신○○와의 정산과정을 거쳐야만 보상금을 수령할 수 있었는데, 물상대위 등 대세효 있는 사전적 보호조치를 취할 방법이 없어 가압류 등 보전처분만 가능한 상태에서 신○○의 채권자인 주식회사 □□·농업협동조합중앙회가 2차 보상금 수급권에 대하여 먼저 채권압류 및 추심명령을 받아 2020. 3. 2. 파주시에 송달됨으로써 주식회사 ○○는 위임받은 2차 보상금 지급을 거절당함. 신○○는 살처분된 가축의 사육수수료를 주식회사 ○○로부터 전부 지급받았음에도 주식회사 ○○는 보상금을 지급받지 못하는 결과가 발생하였는바, 이는 양돈업이 양계업에 비해 계열화 진행 비율이 낮아(14.5%) 축산계열화사업자가 우월한 교섭력을 갖는다고 단정하기 어려운 상황에서 계약사육농가의 수급권 보호에 필요한 정도를 넘어서는 개입에 해당함. 살처분 보상금 분배는 경제적 가치 손실에 비례하여야 하는데, 축산계열화사업자와 계약사육농가에게 개인별로 지급하는 방식(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제64조·제77조, 같은 법 시행규칙 제48조의 개인별·분할 보상 방식 참조)이 입법기술상 가능함에도 심판대상조항은 계약사육농가에게만 전부 지급하도록 함
• 결론: 심판대상조항은 조정적 보상조치에 관하여 인정되는 입법형성재량의 한계를 벗어나 가축의 소유자인 축산계열화사업자의 재산권을 침해함. 평등원칙 위배 여부는 재산권 침해 여부 판단과 다르지 않으므로 별도로 판단하지 아니함

쟁점 3: 위헌결정의 방식(단순위헌 또는 헌법불합치)

• 법리: 법률조항의 위헌성이 지급대상 범위의 일부에 있어 단순위헌결정을 할 경우 불합리한 결과가 발생하고 개선입법에 필요한 세부 사항·절차의 구체화가 요구되는 경우에는 단순위헌결정 대신 계속적용을 명하는 헌법불합치결정을 선고할 수 있음
• 포섭: 심판대상조항의 위헌성은 살처분 보상금 중 축산계열화사업자에게 귀속되어야 할 몫까지 계약사육농가에게 지급하는 데 있는데, 이에 대해 단순위헌결정을 하면 반대로 축산계열화사업자에게 보상금이 전액 지급되는 불합리한 결과가 발생하고, 보상금을 개인별로 나누어 지급하려면 지출비용 등 손실 내역에 관한 세부 사항과 절차를 입법자가 의견 수렴을 거쳐 구체화할 필요가 있음
• 결론: 단순위헌결정 대신 2025. 12. 31.까지 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 선고함
• 최종 결론: 가축전염병 예방법(2018. 12. 31. 법률 제16115호로 개정된 것) 제48조 제1항 제3호 단서는 헌법에 합치되지 아니하고, 위 법률조항은 2025. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용됨(재판관 정정미, 정형식의 반대의견 있음)

5) 반대의견 (재판관 정정미, 정형식)

(가) 제한되는 기본권

• 재산권(헌법 제23조 제1항·제2항): 다수의견과 마찬가지로 축산계열화사업자가 소유한 살처분 가축에 대한 보상금 수급권을 문제 삼음

(나) 입법형성재량의 한계 일탈 여부에 의한 심사

• (1) 심사기준: 살처분으로 인한 재산권 제약은 가축 소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 범위에 속하고, 가혹한 부담을 완화·조정할 '방법'의 선택에는 광범위한 형성의 자유가 부여된다는 점은 법정의견과 같음. 국가는 헌법 제119조 제2항에 따라 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있음
• (2) 구체적 판단: 살처분은 소유권을 더 이상 행사할 수 없다는 점에서 수인한도를 넘는 가혹한 부담이고, 구 가축전염병 예방법은 보상금을 가축의 소유자에게만 지급하도록 하여 계약사육농가의 재산권 제약은 축산계열화사업자와의 계약관계에 따른 정산 등 사적자치에 맡겨져 있었으나, 계약사육농가는 낮은 교섭력으로 인해 양도담보권 설정 등 대처방식을 사실상 취하지 못하였고 축산계열화사업자의 불공정한 살처분 보상금 정산 관행으로 피해를 입은 사례들이 존재하여 계약사육농가의 농가지급금 수급권을 법으로 보호할 필요성이 특히 컸던 데 따른 반성적 고려에서 심판대상조항이 신설됨. 정산절차를 법으로 획일적으로 정하는 방식은 개별 당사자마다 사정이 달라 정하기 어렵고 감독도 어려워 보상의 실효성을 떨어뜨리고 새로운 분쟁을 초래할 수 있음(헌재 2020. 4. 23. 2018헌가17 참조). 심판대상조항에 따르더라도 축산계열화사업자는 계약사육농가와의 정산과정을 거쳐 경제적 손실을 만회할 수 있고, 사전에 계약사육농가와 협의하여 보상금 수급권 양도 후 시장·군수 등에 통지하거나 보증인·물적 담보 등 추가적 담보를 요구하거나 계속적 거래관계에서 새로이 발생할 채무에서 정산받지 못한 보상금의 몫만큼을 공제하는 방식으로 대처할 수 있음. 양돈업은 계열화 진행 비율이 낮아 축산계열화사업자의 불공정행위가 양계업만큼 심각하게 대두되지 않고 있어, 심판대상조항과 같은 방식이 현저히 합리성을 결여하였다고 보기 어려움
• 결론: 심판대상조항은 축산계열화사업자에게 가해진 재산권의 부담을 합헌적으로 조정하고 있어 축산계열화사업자의 재산권을 침해하지 아니하므로 헌법에 위반되지 아니함

참조: 헌법재판소 2024. 5. 30. 선고 2021헌가3 결정