2023헌라1 서울특별시 송파구와 문화재청장 간의 권한쟁의

1) 쟁점

적법요건 판단

• 피청구인(문화재청장)이 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 "국가기관"에 해당하여 당사자능력이 인정되는지 여부

본안 판단

• 본문에 명시된 바 없음(당사자능력 흠결로 각하되어 본안 판단에 나아가지 아니함)

2) 사실관계

• 청구인은 서울특별시 송파구, 피청구인은 문화재청장임
• 이 사건 심판대상은 피청구인이 2023. 1. 27. '풍납토성 보존·관리 종합계획'(이하 '이 사건 종합계획')을 수립하고, 2023. 2. 1. 문화재청 고시 제2023-17호로 서울특별시 송파구 풍납동 일대를 보존·관리구역으로 지정(이하 '이 사건 보존·관리구역 지정')한 행위가 청구인의 지방자치권을 침해하여 취소되어야 하는지 여부임
• 관련조항(원문): 풍납토성 보존 및 관리에 관한 특별법 제3조(국가 및 지방자치단체의 책무) "국가와 지방자치단체는 보존·관리사업을 원활하고 효율적으로 추진하기 위하여 상호 협력하여야 한다."
• 관련조항(원문): 같은 법 제5조(풍납토성 보존·관리 종합계획의 수립 등) ① "문화재청장은 풍납토성 보존·관리를 위하여 5년마다 풍납토성 보존·관리 종합계획(이하 "종합계획"이라 한다)을 수립하여야 한다. 이 경우 문화재청장은 관계 중앙행정기관의 장, 시·도지사, 시장·군수·구청장과 미리 협의하여야 한다." ② 종합계획에는 보존·관리 기본방향, 보존·관리구역의 지정·변경·해제, 주민 재산권 보장 및 주민지원사업 추진, 재원확보 방안 등이 포함되어야 함
• 관련조항(원문): 같은 법(2023. 8. 8. 개정 전) 제7조(보존·관리구역의 지정 등) ① "문화재청장은 「문화재보호법」 제8조에 따른 문화재위원회(이하 "위원회"라 한다)의 심의를 거쳐 보존·관리구역을 지정할 수 있다."
• 관련조항(원문): 정부조직법 제36조(문화체육관광부) ③ "문화재에 관한 사무를 관장하기 위하여 문화체육관광부장관 소속으로 문화재청을 둔다." ④ "문화재청에 청장 1명과 차장 1명을 두되, 청장은 정무직으로 하고, 차장은 고위공무원단에 속하는 일반직공무원으로 보한다."
• 풍납토성은 1963년 국가지정문화재 사적 제11호로 지정되었고, 1997년경 성곽 내부에서 백제시대 유물이 출토되어 위례성으로 추정하는 견해가 대두됨
• 피청구인은 2002년 풍납토성 보존·관리 및 활용에 관한 기본계획을 수립하였고, 2009년·2015년 기본계획 변경이 있었음
• 국회는 2020. 6. 9. '풍납토성 보존 및 관리에 관한 특별법'을 제정하였고, 2021. 6. 10.부터 시행됨
• 청구인은 2022. 10. 14. 종합계획에 대한 의견 교환을 위해 피청구인에게 면담을 요청하였으나 이루어지지 않았고, 2022. 10. 24.과 2022. 11. 30. 풍납토성 정비사업 지체로 인한 주거환경 악화·주민 재산권 피해 등을 이유로 핵심구역을 제외한 나머지 구역의 건축규제 해제가 필요하다는 의견서를 제출함
• 피청구인은 2023. 1. 27. 이 사건 종합계획을 수립하고, 2023. 2. 1. 문화재청 고시 제2023-17호로 이 사건 보존·관리구역 지정을 하였음
• 청구인은 위 종합계획 수립 및 보존·관리구역 지정에 자신의 의견이 반영되지 않자, 2023. 3. 16. 위 각 행위가 청구인의 지방자치권을 침해한다고 주장하며 권한 침해 확인 및 취소를 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구함
• 청구인 주장(협력·협의권한 침해): 풍납토성법 제3조의 '협력', 제5조 제1항의 '협의'는 의사의 합치 또는 의사의 반영을 의미하는데, 피청구인이 청구인과의 의사 합치 또는 의사 반영 없이 이 사건 종합계획을 수립하여 상호 협력 및 협의 권한을 침해하였다고 주장함
• 청구인 주장(지역개발·건축허가 업무권한 침해): 이 사건 종합계획 및 보존·관리구역 지정에 따른 관리구역 III, IV, V 권역에 대한 건축규제가 헌법 제117조 제1항, 지방자치법 제13조 제1항·제2항 제4호 가목·나목, 지방자치법 시행령 제10조 제1항 [별표 1]에 의하여 청구인이 부여받은 지역개발사업의 수립·시행 및 건축허가 등에 관한 자치사무처리 권한을 침해한다고 주장함
• 피청구인 답변(청구의 부적법성): 풍납토성 보존·관리사업은 국가와 지방자치단체가 협력하여 추진할 사업으로 청구인의 자치권한을 제한하는 사업이 아니고, 권한 침해 가능성이 있더라도 이 사건 종합계획 수립은 2015년 기본계획 정책 기조를 따른 것이며 그 제한의 효과는 2021. 6. 10. 시행된 풍납토성법에 의해 발생하였으므로 청구기간이 도과되었다고 답변함
• 피청구인 답변(자치사무처리 권한 침해 부존재): 이 사건 종합계획 수립과 보존·관리구역 지정은 풍납토성법 제5조 제1항·제7조 제1항에 근거하고 입법목적의 정당성·합리성이 인정되며 절차적으로 지방자치권을 존중할 장치가 마련되어 있고, '상호 협력'·'협의'는 '합의'와 달리 의사의 합치를 요하지 않으며 청구인 의견에 회신하는 등 협력·협의 과정을 거쳤으므로 청구인의 권한을 침해하지 아니한다고 답변함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제111조 제1항 제4호	국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판을 헌법재판소 관장사항으로 규정하되, 당사자가 될 수 있는 국가기관의 종류·범위는 규정하지 않음
헌법 제94조	행정각부의 장은 국무위원 중에서 국무총리의 제청으로 대통령이 임명
헌법 제96조	행정각부의 설치·조직과 직무범위는 법률로 정함
헌법 제9조	국가는 전통문화의 계승·발전과 민족문화의 창달에 노력하여야 함
정부조직법 제36조 제3항, 제4항	문화체육관광부장관 소속으로 문화재청을 두고, 청장(정무직)·차장(고위공무원단 일반직) 직제를 규정
풍납토성법 제3조, 제5조 제1항, 제2항	국가·지방자치단체의 협력 책무 및 종합계획 수립 시 협의 의무·포함사항 규정
풍납토성법(2023. 8. 8. 개정 전) 제7조 제1항	문화재청장의 보존·관리구역 지정 권한 규정

결정요지

• 적법요건 판단:
  • 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 "국가기관"에 해당하는지 여부는 그 국가기관이 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받고 있는지, 권한의 존부를 둘러싼 다툼을 해결할 적당한 기관이나 방법이 있는지 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 함(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2; 헌재 2010. 10. 28. 2009헌라6 참조)
  • 오로지 법률에 설치 근거를 둔 국가기관으로서 국회의 입법행위에 의하여 존폐 및 권한범위가 정해지는 국가기관은 '헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받은 국가기관'이라고 볼 수 없음
  • 헌법 제94조는 행정각부의 장의 임명에 관하여, 제96조는 행정각부의 설치·조직·직무범위를 법률로 정하도록 규정하여 행정각부와 그 장의 설치 근거를 헌법에 명시하고 있는 반면, 이 사건 피청구인인 문화재청과 그 장의 설치 근거에 관하여는 헌법이 정하고 있지 않음
  • 문화재청 및 문화재청장은 정부조직법 제36조 제3항, 제4항에 의하여 행정각부 장의 하나인 문화체육관광부장관 소속으로 설치된 기관 및 기관장으로서, 오로지 법률에 그 설치 근거를 두고 있으며 그 결과 국회의 입법행위에 의하여 그 존폐 및 권한범위가 결정됨
  • 헌법 제9조가 국가의 전통문화 계승·발전 및 민족문화 창달 노력 의무를 규정하고 있으나, 해당 조항이 곧 문화재청의 설립을 예정하고 있다고 보기 어렵고, 문화재청이 수행하는 업무가 문화재의 사무를 관장하는 것임을 고려하더라도 정부조직법에 의하여 비로소 설립된 피청구인은 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 해당한다고 할 수 없음
  • 권한쟁의심판의 당사자능력을 법률에 의하여 설치된 국가기관으로까지 넓게 인정한다면 헌법해석을 통하여 중요한 헌법상의 문제를 심판하는 헌법수호기관으로서의 헌법재판소의 지위와 기능에도 맞지 아니하고 헌법재판소와 법원의 관할을 나누어 놓고 있는 헌법체계에도 반함
  • 행정소송법상 기관소송이 그 관할범위가 협소하여 국가기관의 권한분쟁에 대한 해결수단으로 미흡하다면, 이는 입법적으로 기관소송의 범위를 확대하는 등의 방법으로 해결해야 할 것임(헌재 2010. 10. 28. 2009헌라6 참조)
  • 결국, 법률에 의하여 설치된 피청구인에게는 권한쟁의심판의 당사자능력이 인정되지 아니함
• 본안 판단: 본문에 명시된 바 없음(당사자능력 흠결로 부적법하여 각하되고, 본안에 대한 판단에는 나아가지 아니함)

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 피청구인 문화재청장의 권한쟁의심판 당사자능력 인정 여부

• 법리: 권한쟁의심판의 당사자인 "국가기관"에 해당하는지는 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받고 있는지 등을 종합적으로 고려하여 판단하며, 오로지 법률에 설치 근거를 둔 국가기관으로서 국회의 입법행위에 의하여 존폐 및 권한범위가 정해지는 국가기관은 이에 해당하지 아니함

• 포섭: 문화재청 및 문화재청장은 정부조직법 제36조 제3항, 제4항에 의하여 문화체육관광부장관 소속으로 설치된 기관 및 기관장으로서, 헌법 제94조·제96조가 행정각부와 그 장의 설치 근거를 헌법에 명시한 것과 달리 문화재청·문화재청장의 설치 근거는 헌법에 규정되어 있지 않고 오로지 정부조직법(국회의 입법행위)에 의하여 그 존폐 및 권한범위가 결정됨. 헌법 제9조의 전통문화 계승·발전 노력 의무 규정도 문화재청의 설립을 예정한 것으로 볼 수 없음. 당사자능력을 법률에 의하여 설치된 국가기관으로까지 넓게 인정하면 헌법수호기관인 헌법재판소의 지위·기능 및 헌법재판소와 법원의 관할 분배 체계에 반함

• 결론: 피청구인 문화재청장은 '헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받은 국가기관'이라고 할 수 없어 권한쟁의심판의 당사자능력이 인정되지 아니함

• 최종 결론: 청구인의 이 사건 심판청구를 모두 각하

참조: 헌법재판소 2023. 12. 21. 선고 2023헌라1 결정