2023헌마820 방송법 시행령 입법예고 공고 취소

1) 쟁점

적법요건 판단

• 이 사건 입법예고기간에 대한 심판청구의 권리보호이익 존부

본안 판단

• 심판대상조항(방송법 시행령 제43조 제2항)이 법률유보원칙(의회유보원칙)에 위배되는지 여부
• 심판대상조항이 입법재량의 한계를 일탈하여 방송운영의 자유를 침해하는지 여부
• 심판대상조항이 적법절차원칙에 위배되는지 여부
• 심판대상조항이 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부

2) 사실관계

• 청구인은 방송법에 근거하여 설립된 공영방송 법인(한국방송공사)으로, 수상기를 소지한 자로부터 징수하는 월 2,500원의 텔레비전방송수신료를 주요 재원으로 함
• 청구인은 방송법 제67조 제2항에 따라 한국전력공사에 수신료 징수업무를 위탁하였고, 한국전력공사는 1994년부터 구 방송법 시행령 제43조 제2항에 근거하여 전기요금 고지행위와 결합하여 수신료를 통합징수하여 옴
• 심판대상: ① 방송통신위원회공고 제2023-50호 방송법 시행령 개정령(안) 입법예고 중 의견제출기간을 2023년 6월 26일까지로 정한 부분(이 사건 입법예고기간), ② 방송법 시행령(2023. 7. 12. 대통령령 제33634호로 개정된 것) 제43조 제2항(심판대상조항)
• 심판대상조항(개정 후): "제43조(수신료의 납부통지) ② 지정받은 자가 수신료를 징수하는 때에는 지정받은 자의 고유업무와 관련된 고지행위와 결합하여 이를 행하여서는 안 된다."
• 개정 전 구 시행령 제43조 제2항: "② 지정받은 자가 수신료를 징수하는 때에는 지정받은 자의 고유업무와 관련된 고지행위와 결합하여 이를 행할 수 있다."
• 대통령 비서실의 국민참여토론 결과를 바탕으로 방송통신위원회와 산업통상자원부에 수신료 분리징수가 권고되었고, 방송통신위원회 위원장은 의견제출기간을 2023. 6. 26.까지(입법예고기간 10일, 법정 최소기간 40일의 4분의 1)로 정하여 이 사건 개정령(안)을 입법예고함
• 청구인은 2023. 6. 21. 개정절차 정지를 구하는 효력정지가처분(2023헌사672)을 신청한 뒤, 이 사건 입법예고기간이 표현의 자유·알 권리·평등권을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판을 청구함(2023헌마820)
• 방송통신위원회는 개정령안을 심의·의결하였고, 국무회의 심의·국무총리 부서·대통령 재가 후 관보 게재로 심판대상조항이 2023. 7. 12. 공포·시행됨
• 청구인은 2023. 7. 12. 심판대상조항으로 인하여 방송의 자유와 직업수행의 자유를 침해받았다고 주장하며 헌법소원심판을 청구함(2023헌마862, 이 사건에 병합)
• 청구인 주장: 이 사건 입법예고기간은 특별한 사정 없이 법정기간을 10일로 단축하고 법제처장 협의 여부도 불확실하여 절차 위반이라는 주장, 심판대상조항은 법률유보원칙 위배, 과잉금지원칙 위반으로 방송의 자유·영업의 자유 침해, 약 30년간 유지된 통합징수제도에 대한 신뢰이익 침해로 신뢰보호원칙 위배, 재적위원 3인 중 2인 찬성 의결과 규제영향분석 생략으로 적법절차원칙 위배라는 주장
• 방송통신위원회는 심판대상조항이 국민의 수신료 '납부선택권' 보장을 위한 것이라는 취지로 설명함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
방송법 시행령 제43조 제2항 (2023. 7. 12. 개정, 심판대상조항)	지정받은 자가 수신료를 징수하는 때 고유업무 고지행위와 결합하여 행하여서는 안 된다는 통합징수 금지 규정
구 방송법 시행령 제43조 제2항 (개정 전)	지정받은 자가 수신료를 징수하는 때 고유업무 고지행위와 결합하여 행할 수 있다는 통합징수 허용 규정
헌법 제21조 제3항	통신·방송의 시설기준과 신문의 기능 보장에 필요한 사항은 법률로 정한다는 규정
방송의 자유 (헌법 제21조 제1항, 제3항)	주관적 자유권이자 언론 자유의 실질적 보장에 기여하는 기본권, 방송운영의 자유를 포함
방송법 제56조, 제64조	공사 경비는 수신료로 충당(제56조), 수상기 소지자는 등록·수신료 납부 의무(제64조)
방송법 제65조, 제66조	수신료는 이사회·방송통신위·국회 승인으로 확정, 공사가 부과·징수(제65조), 체납 시 국세체납처분의 예에 의한 징수(제66조)
방송법 제67조	제1항 시·도지사 위탁, 제2항 공사 지정자에 등록·징수업무 위탁, 제3항 위탁수수료 지급 규정
행정절차법 제41조, 제43조	입법예고 의무·예외사유(제41조), 입법예고기간은 특별한 사정 없으면 40일 이상(제43조)
법제업무 운영규정 제14조	입법예고 생략·단축 시 법제처장과 협의 의무 규정
행정규제기본법 제7조	규제 신설·강화 시 규제영향분석 실시·공표 의무 규정

결정요지

• 적법요건 판단

  • 헌법소원심판청구가 적법하려면 심판청구 당시는 물론 결정 당시에도 권리보호이익이 있어야 함(헌재 2022. 1. 27. 2020헌마497 참조)
  • 이 사건 입법예고기간은 기간만료로 종료되었고 심판대상조항이 예고된 내용대로 공포·시행되어 주관적 권리보호이익이 소멸함
  • 주관적 권리구제에 도움이 되지 않더라도 침해행위 반복 위험이 있고 헌법질서 수호·유지를 위해 그 해명이 중대한 의미를 지니면 예외적으로 심판청구의 이익이 인정됨(헌재 2018. 8. 30. 2016헌마263 참조)
  • 이 사건 입법예고기간은 심판대상조항이 이미 시행되어 반복 위험이 없고, 심판대상조항에 대해 본안 판단에 나아가는 이상 예외적 이익도 인정되지 아니함

• 본안 판단

  • 법률유보원칙: 법률유보원칙은 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에서는 입법자 스스로 본질적 사항을 결정하여야 한다는 의회유보원칙을 내포함(헌재 1999. 5. 27. 98헌바70; 헌재 2008. 2. 28. 2006헌바70 참조). 수신료의 금액·납부의무자 범위·징수절차는 이미 방송법에 규정된 본질적 요소이고, 심판대상조항은 그 구체적 고지방법만을 정한 것으로 본질적 요소가 아니며, 방송법 제65조·제67조 제2항 시행을 위한 집행명령으로서 그 한계를 일탈하지 아니하여 법률유보원칙에 위배되지 아니함
  • 입법재량의 한계: 헌법 제21조 제3항에 따라 입법자는 방송체제·운영에 관하여 광범위한 입법형성재량을 가지나(헌재 2003. 12. 18. 2002헌바49 참조), 공영방송의 조직·재원의 독립이 보장되어야 하므로 심판대상조항으로 청구인이 적정한 재정적 독립성을 유지할 수 없는 정도에 이르면 재량의 한계를 일탈한 것임. 수신료 금액·범위 불변, 30년간 확보된 등록정보와 전산화된 납부방법, 광고수입·정부보조금 등 대체재원 존재를 고려하면 재량의 한계를 일탈하지 아니함
  • 적법절차원칙: 적법절차원칙은 형사절차뿐 아니라 모든 입법·행정작용에 광범위하게 적용됨(헌재 2018. 4. 26. 2016헌바453 참조). 입법예고기간 단축은 법제처장 협의를 거쳐 절차상 위법이 없고, 재적위원 3인 중 2인 찬성 의결도 방통위법 제13조 제2항(과반수 찬성)을 위반하였다고 보기 어려우며, 심판대상조항은 규제의 신설·강화로 보기 어려워 규제영향분석 대상이 아니므로 위배되지 아니함
  • 신뢰보호원칙: 신뢰보호원칙은 구법질서에 대한 신뢰가 합리적·정당하고 그 침해로 인한 손해가 극심하여 새 입법의 공익이 그 파괴를 정당화할 수 없으면 새 입법이 허용될 수 없다는 것임(헌재 2019. 8. 29. 2014헌바212등 참조). 개정 전 시행령은 통합징수만을 전제하지 않아 신뢰이익의 보호가치가 크다고 보기 어렵고, 수신료 금액·범위 변경 없이 징수방법만 변경되는 점, 과오납 방지라는 공익의 중요성을 고려하면 위배되지 아니함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 입법예고기간에 대한 심판청구의 적법 여부

• 법리: 헌법소원은 예외적으로 침해 반복 위험이 있고 헌법적 해명이 중대한 의미를 지닐 때에 한하여 권리보호이익 소멸 후에도 심판청구의 이익이 인정됨
• 포섭: 이 사건 입법예고기간(의견제출기간 2023. 6. 26.까지)은 기간만료로 종료되었고 심판대상조항이 그대로 2023. 7. 12. 공포·시행되어 주관적 이익이 소멸하였으며, 심판대상조항이 이미 시행된 이상 반복 위험이 없고 심판대상조항에 대해 본안 판단에 나아가는 이상 예외적 이익도 인정할 수 없음
• 결론: 이 사건 입법예고기간에 대한 심판청구는 권리보호이익 흠결로 부적법함

쟁점 2: 심판대상조항이 법률유보원칙(의회유보원칙)에 위배되는지 여부

• 법리: 수신료의 금액·납부의무자 범위·징수절차는 부과·징수의 본질적 요소로서 입법자가 스스로 결정하여야 할 사항임
• 포섭: 수신료 금액(제65조)·납부의무자 범위(제64조)·징수절차(제66조)는 이미 방송법에 규정되어 있고, 심판대상조항은 방송법 제67조 제2항에 따른 위탁 시 구체적 납부통지 방법(통합징수 금지)만을 정할 뿐이므로 본질적 요소가 아니며, 제65조·제67조 제2항의 집행과 무관한 독자적 내용을 정한 것도 아니어서 집행명령의 한계를 일탈하지 아니함
• 결론: 심판대상조항은 법률유보원칙(의회유보원칙)에 위배되지 아니함

쟁점 3: 심판대상조항이 입법재량의 한계를 일탈하여 방송운영의 자유를 침해하는지 여부

• 법리: 공영방송이 조직·재원의 독립을 통해 헌법상 기능을 수행할 수 있는지, 즉 청구인이 적정한 재정적 독립성을 유지할 수 없는 정도에 이르는지가 입법재량 한계의 판단기준임
• 포섭: 심판대상조항은 수신료 금액·납부의무자·추징금·가산금을 변경하지 아니하여 징수 범위에 영향을 끼치지 아니하고, 30년간 확보된 수상기 등록정보와 전산화·다양화된 고지·납부방법을 고려하면 재정적 손실을 단정할 수 없으며, 방송광고수입·방송프로그램 판매수익·정부 보조금 등 대체 재원 확보가 가능함
• 결론: 공영방송의 기능을 위축시킬 만큼 재정적 독립에 영향을 끼친다고 볼 수 없어 입법재량의 한계를 일탈하지 아니함

(가) 제한되는 기본권

• 방송운영의 자유: 헌법 제21조 제1항·제3항에서 도출되는 방송의 자유의 한 내용으로, 방송사 운영에 필요한 재무 관련 사항을 자율적으로 정할 자유

(나) 재정적 독립성 침해 여부에 의한 심사

• (1) 심사기준: 심판대상조항으로 청구인이 적정한 재정적 독립성을 유지할 수 없는 정도에 이르는지 여부
• (2) 구체적 판단: 앞서 본 바와 같이 수신료 금액·범위 불변, 재정적 손실 초래 불확정, 대체 재원 확보 가능성이 인정됨

쟁점 4: 심판대상조항이 적법절차원칙에 위배되는지 여부

• 법리: 적법절차원칙은 형사절차뿐 아니라 모든 입법작용 및 행정작용에도 광범위하게 적용됨
• 포섭: 방송통신위원회 위원장은 신속한 개정 필요를 이유로 법제처장과 입법예고기간을 10일로 단축할 것을 협의하였으므로 절차상 위법이 없고, 재적위원 3인 중 2인 찬성 의결도 방통위법 제13조 제2항(과반수 찬성)을 위반하였다고 보기 어려우며, 심판대상조항은 규제의 신설·강화로 보기 어려워 규제영향분석 대상도 아님
• 결론: 심판대상조항은 적법절차원칙에 위배되지 아니함

쟁점 5: 심판대상조항이 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부

• 법리: 신뢰이익의 보호가치·침해의 중한 정도·신뢰침해의 방법과 새 입법이 실현하려는 공익목적을 종합적으로 비교형량하여 신뢰보호원칙 위배 여부를 판단함

• 포섭: 개정 전 구 시행령은 통합징수를 '행할 수 있다'고 정할 뿐이어서 신뢰이익의 보호가치가 크다고 보기 어렵고, 청구인과 한국전력공사 간 위·수탁 계약서도 법률 개정 등 사유를 예정하고 있었으며, 심판대상조항으로 수신료 금액·범위 변경 없이 징수방법(고지방식)만 변경되는 반면 과오납 방지라는 공익 실현의 중요성이 있음

• 결론: 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위배되지 아니함

• 최종 결론: 청구인의 심판청구 중 심판대상조항(방송법 시행령 제43조 제2항)에 대한 부분은 기각하고, 이 사건 입법예고기간에 대한 나머지 심판청구는 각하함(재판관 김기영·문형배·이미선의 법률유보원칙 위반 반대의견, 재판관 김기영·문형배의 적법절차원칙·신뢰보호원칙 위반 반대의견 있음)

5) 반대의견

반대의견 1 (재판관 김기영, 문형배, 이미선 — 법률유보원칙 위반)

• 요지: 심판대상조항은 법률유보원칙을 위반하여 방송운영의 자유를 침해함
• 근거: 집행명령은 상위법령의 위임 없이 국민의 권리·의무에 관한 새 내용을 정할 수 없는데(대법원 2012. 7. 5. 선고 2010다72076 판결 참조), 방송법 제67조 제2항은 위탁만을 규정할 뿐 징수방법 제한 가능성을 규정하지 아니하므로 심판대상조항은 위임명령으로 보아야 함. 방송법이 수탁자의 징수방법을 제한하거나 이를 하위법령에 위임하는 규정을 두지 아니하였음에도 심판대상조항이 통합징수를 금지하는 것은 법률의 근거 없이 방송운영의 자유를 제한하는 것이며, 헌재 2008. 2. 28. 2006헌바70 결정은 시행령에 의한 기본권 제한의 법률유보원칙 준수 여부가 문제되는 이 사건에 그대로 적용될 것이 아님
• 적용·결론: 심판대상조항은 법률유보원칙에 위배되어 방송운영의 자유를 침해함

반대의견 2 (재판관 김기영, 문형배 — 적법절차원칙·신뢰보호원칙 위반, 반대의견 1에 추가)

• 요지: 심판대상조항은 나아가 적법절차원칙, 신뢰보호원칙도 위반하여 방송운영의 자유를 침해함
• 근거(적법절차원칙): 입법예고기간 단축 사유는 제한적으로 인정되어야 하고 단축된 기간도 심사숙고할 최소한의 기간은 되어야 하는데, 이 사건 입법예고기간(10일)은 법정 최소기간(40일)의 4분의 1로서 사실상 입법예고를 생략한 것과 다름없고 행정절차법 제41조 제1항 각호의 예외사유 어디에도 해당하지 아니함. 심판대상조항은 행정규제기본법 제7조의 '규제 신설·강화'에 해당함에도 규제영향분석·공표 절차가 전혀 이루어지지 아니함
• 근거(신뢰보호원칙): 통합징수는 1994년 이래 30여 년간 국가가 공영방송의 중립성·독립성·보편적 시청권 보장을 위해 유인·권장하여 특별히 보호가치 있는 신뢰이며, 달성하려는 공익(과오납 방지)은 다른 방식으로도 달성 가능한 반면 청구인은 통합징수를 전제로 광고 제한·수신료 동결 등 재정적 제한을 감수하여 왔고 대체 재원방안 논의 없이 갑자기 분리징수를 시행하여 재정적 불이익과 공영방송으로서의 중립성·독립성·지속가능성 훼손 우려가 매우 중대함
• 적용·결론: 심판대상조항은 적법절차원칙, 신뢰보호원칙에 위배되어 방송운영의 자유를 침해함

참조: 헌법재판소 2024. 5. 30. 선고 2023헌마820 결정