방송통신위원회 위원장(이진숙) 탄핵

2024헌나1 방송통신위원회 위원장(이진숙) 탄핵

1) 쟁점

적법요건 판단

이 사건 소추의결이 피청구인에 대한 조사·의견진술 기회 미부여로 적법절차원칙에 위반되어 부적법한지 여부
이 사건 소추의결이 피청구인의 직무를 정지시켜 방통위 기능을 마비시키려는 정치적 목적의 탄핵소추권 남용에 해당하여 부적법한지 여부

본안 판단

피청구인이 재적위원 2인의 출석·찬성으로 이 사건 의결을 한 것이 방통위법 제13조 제2항(의결정족수)에 위반되는지 여부
피청구인이 방문진 임원 임명 안건에 대하여 회피하지 않은 것이 방통위법 제14조 제4항에 위반되는지 여부
피청구인이 자신에 대한 기피신청 의결에 참여하여 이를 각하한 것이 방통위법 제14조 제3항에 위반되는지 여부
피청구인이 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명을 함에 있어 방송법 제46조 제3항 및 방문진법 제6조 제4항을 위반하였는지 여부
위 위반이 인정되는 경우 그것이 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한지 여부

2) 사실관계

청구인은 국회이고, 소추위원은 국회 법제사법위원회 위원장이며, 피청구인은 방송통신위원회(이하 ‘방통위’) 위원장 이진숙임
이 사건 심판대상은 방통위원장 이진숙이 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위반했는지 여부 및 파면 결정을 선고할 것인지 여부임
심판대상이 된 방통위법 제13조 제2항의 문언은 “위원회의 회의는 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다.”이고, 같은 조 제1항은 “위원회의 회의는 2인 이상의 위원의 요구가 있는 때에 위원장이 소집한다. 다만, 위원장은 단독으로 회의를 소집할 수 있다.”임
윤석열 대통령은 2024. 7. 31. 피청구인을 방통위원장으로, 김태규를 방통위 위원으로 각 임명함
피청구인은 임명된 당일 오후 5시 방통위 제34차 전체회의(이 사건 회의)를 비공개로 소집하였고, 나머지 3인 위원이 공석인 상태에서 피청구인과 김태규 2인만 재적함
이 사건 회의에서 피청구인과 김태규 2인의 출석·찬성으로 ‘위원 기피 신청에 관한 건’(각하로 의결), ‘한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명 관련 후보자 선정에 관한 건’, ‘한국방송공사 이사 추천 및 방문진 임원 임명에 관한 건’이 심의·의결됨(이 사건 심의·의결)
방문진 이사 강○○·박○○·윤○○ 및 방문진 이사 공모 지원자 조○○·송○○은 2024. 7. 31. 방문진 이사 선임에 관한 건에 대하여 피청구인을 상대로 기피신청(이 사건 기피신청)을 함
피청구인은 같은 날 이 사건 회의에 참여하여, 강○○ 등의 기피신청은 당사자 요건 미충족으로, 조○○·송○○의 기피신청은 방통위 구성을 불가능하게 하는 기피신청권 남용으로 각 부적법하다는 이유로 이 사건 기피신청을 각하하는 의결을 함
국회의원 김현 등 188인은 2024. 8. 1. ‘방송통신위원회 위원장(이진숙) 탄핵소추안’을 발의함
국회는 2024. 8. 2. 제416회 국회(임시회) 제2차 본회의에서 총 투표수 188표 중 찬성 186표로 탄핵소추안을 가결함(이 사건 소추의결)
소추위원은 2024. 8. 5. 헌법재판소법 제49조 제2항에 따라 소추의결서 정본을 헌법재판소에 제출하여 이 사건 탄핵심판을 청구함
청구인 주장 요지: 피청구인은 ① 임명 당일 ‘2인 체제’에서 이 사건 심의·의결을 함으로써 방통위법 제4조 제1항·제13조 제1항·제2항 등을 위반하고, ② 자신에 대한 이 사건 기피신청 의결에 참여하여 각하함으로써 방통위법 제14조 제3항·제13조 제2항을 위반하고, ③ 방문진 임원 임명 안건에 대하여 회피하지 않음으로써 방통위법 제14조 제3항·제4항을 위반하고, ④ 전문성·대표성을 고려하지 않고 한국방송공사 이사를 추천하고 방문진 이사를 임명함으로써 방송법 제46조 제3항, 방문진법 제6조 제4항을 위반하였으며, 위 행위들은 헌법 제12조 제1항 적법절차원칙, 헌법 제21조 표현의 자유·알 권리, 정치적 책임원칙에도 위반되고, 그 위법이 파면을 정당화할 정도로 중대함
피청구인 답변 요지(적법요건 관련): 이 사건 소추의결 당시 국회법 제130조 제1항에 의한 법사위 조사조차 거치지 않았고 의견진술 기회를 전혀 부여하지 않아 적법절차원칙에 위배되어 부적법하고, 이 사건 소추의결은 피청구인의 직무를 정지시켜 방통위 기능을 마비시키려는 정치적 목적의 탄핵소추권 남용에 해당하여 부적법함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
방통위법 제13조 제2항	“위원회의 회의는 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다.”(의결정족수, 이 사건 심판대상 핵심 조항)
방통위법 제13조 제1항	“위원회의 회의는 2인 이상의 위원의 요구가 있는 때에 위원장이 소집한다. 다만, 위원장은 단독으로 회의를 소집할 수 있다.”
방통위법 제14조 제3항	위원에게 심의·의결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있을 때 당사자의 기피신청 및 위원회 의결에 의한 결정, 단서: 동일 안건에 2인 이상 위원 기피 불가
방통위법 제14조 제4항	회피사유가 있는 경우 위원이 해당 사안에 대하여 “회피할 수 있다”(임의규정)
방송법 제46조 제3항	한국방송공사 이사는 “각 분야의 대표성을 고려하여” 추천
방문진법 제6조 제4항	방문진 이사는 “방송에 관한 전문성 및 사회 각 분야의 대표성을 고려하여” 임명
헌법 제21조 (방송의 자유)	언론·출판의 자유에 포함되는 주관적 자유권이자, 방송의 공적 기능에 관한 객관적 규범질서로서 제도적 보장
헌법 제65조	탄핵소추 대상 및 사유(“그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때”)
헌법재판소법 제53조 제1항	탄핵심판 청구가 이유 있는 경우 피청구인을 파면하는 결정을 선고
헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호	탄핵의 결정에는 재판관 6인 이상의 찬성 필요

결정요지

적법요건 판단: 적법절차원칙은 국가기관이 국민과의 관계에서 공권력을 행사함에 있어 준수하여야 할 법원칙으로서 형성된 것이므로, 국가기관에 대하여 헌법을 수호하고자 하는 탄핵소추절차에는 적법절차원칙이 직접 적용될 수 없음(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1; 헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 참조). 탄핵소추 과정에서 피소추자에게 의견진술 기회를 부여할 것을 요구하는 명문의 법률규정이 존재하지 않는 점, 탄핵심판절차는 형사절차·일반 징계절차와 성격을 달리하는 점(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 참조), 탄핵심판절차에서 의견진술 기회가 부여될 수 있는 점 등을 종합하면 의견진술 기회 미부여가 헌법·법률 위반이라 볼 수 없음. 국회법 제130조 제1항은 조사 여부를 국회의 재량으로 규정하므로 별도 조사를 하지 않았다고 하여 위법하지 않음(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1; 헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 참조). 탄핵소추권 남용 주장에 관하여는, 법정 절차가 준수되고 피소추자의 헌법·법률 위반행위가 일정 수준 이상 소명되었다면 부수적으로 정치적 목적·동기가 내포되어 있더라도 소추권이 남용되었다고 볼 수 없고, 탄핵심판은 공직자에 의한 헌법침해로부터 헌법을 수호·유지하기 위한 제도로서 국가권력 통제 및 헌법위반의 경고·사전방지 기능을 수행하므로(헌재 2021. 10. 28. 2021헌나1 참조) 취임 당일 행위를 곧바로 소추사유로 삼았더라도 남용이라 할 수 없으며, 취임 이전 행적 관련 주장도 회피의무·기피의결 참여의 위법성 근거로 원용된 것이어서 남용 사유가 되지 못함. 이 사건 심판청구는 적법함.
본안 판단(재판관 김형두·정형식·김복형·조한창의 기각의견, 4인): ‘재적(在籍)’은 사전적으로 ‘어떤 단체에 적을 두고 있는 것’을 의미하므로 방통위법 제13조 제2항의 ‘재적위원’은 의결 시점에 방통위에 적을 둔 위원을 뜻하고, 최소 재적위원 수에 관한 명문 규정은 없음. 방통위법이 의결정족수만 규정하고 의사정족수를 두지 않은 것은 5인 상임위원 전원 참여를 통상 전제한 것이자, 위원 임명이 지연되는 상황에서도 방통위 기능을 유지하려는 취지로 볼 수 있음. 합의제 기관 설치 취지는 다수결 하 토론·협의를 통한 신중성·공정성 도모에 있으나, 2인 위원 간에도 의견교환·합의가 가능하므로 3인 이상 재적·의사정족수가 논리필연적으로 요구되지 않고, 방통위법 제5조 제2항의 구성 방식도 다양한 변수로 그대로 관철되지 않을 수 있어 근거가 되기 어려움. 방통위가 위원 3인 공석 상태로 10개월 이상 ‘2인 체제’로 운영되며 중요·시급한 안건을 처리해 온 점, 방송통신심의위원회(제22조 제3항)·구 방송위원회(구 방송법 제28조 제1항)와 달리 의사정족수 규정이 없는 점, 외부 법률자문을 받은 점에 비추어 재적위원 2인의 이 사건 의결은 방통위법 제13조 제2항에 위반되지 않음. 방통위법 제14조 제4항은 회피를 위원의 임의사항으로 규정할 뿐이고 제척(제14조 제1항·제2항)·기피(제14조 제3항)라는 별도 공정성 확보 수단이 있으므로, 피청구인에게 회피의무가 인정되지 않아 회피하지 않은 것이 제14조 제4항에 위반되지 않음. 기피신청 대상 위원은 원칙적으로 자신에 대한 기피의결에 참여할 수 없으나 기피신청권 남용 등 부적법함이 명백한 경우는 예외인바(대법원 2015. 11. 27. 선고 2015다34154 판결 참조), 강○○·박○○·윤○○은 당사자가 아니어서 부적법하고 조○○·송○○의 기피신청은 인용 시 방통위에 김태규 1인만 남아 절차가 전면 불가능해지므로 남용에 해당하여, 기피의결 참여·각하는 제14조 제3항에 위반되지 않음. 방송법·방문진법은 임원 추천·임명의 구체적 절차·기준을 규정하지 않아 방통위에 폭넓은 재량을 부여하였고, 사무처의 사전 검토와 약 7시간의 실질적 심의(2표 획득자만 선정)에 비추어 면접 미실시·짧은 회의시간만으로 대표성·전문성 불고려를 인정하기 부족하여 방송법 제46조 제3항, 방문진법 제6조 제4항 위반으로 보기 어려움. 헌법재판소법 제53조 제1항의 ‘탄핵심판 청구가 이유 있는 경우’는 파면을 정당화할 정도로 중대한 헌법·법률 위반이 있는 경우를 뜻하는바, 위 위반이 인정되지 아니하므로 이 사건 심판청구는 이유 없음.

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 소추의결의 적법절차원칙 위반·탄핵소추권 남용 여부

법리: 적법절차원칙은 탄핵소추절차에 직접 적용되지 않고, 법정 절차 준수 및 위반행위 소명이 있으면 정치적 목적이 병존하더라도 소추권 남용이 아님
포섭: 국회법 제130조 제1항이 조사 여부를 국회 재량으로 정한 이상 법사위 조사 없이 이루어진 이 사건 소추의결 및 의견진술 기회 미부여는 위법하지 않고, 국회의원 188인의 발의와 188표 중 186표 찬성이라는 법정 절차를 거쳐 방통위법 위반 소추사유가 소명되었으며, 청구인이 원용한 피청구인의 취임 이전 행적은 회피의무·기피의결 참여 위법 주장의 근거일 뿐 남용 목적의 표지로 볼 수 없음
결론: 적법절차원칙 위반·탄핵소추권 남용 주장 모두 배척, 이 사건 심판청구는 적법함

쟁점 2: 재적위원 2인에 의한 이 사건 의결의 방통위법 제13조 제2항 위반 여부

법리: ‘재적위원’은 문언상 의결 시점에 방통위에 적을 둔 위원을 뜻하고 최소 재적위원 수에 관한 명문 규정이 없으며, 합의제기관 설치 취지로부터 3인 이상 재적을 요구하는 해석이 논리필연적으로 도출되지 않음
포섭: 이 사건 의결 당시 재적위원은 피청구인·김태규 2인뿐이었고 이들의 전원 출석·찬성으로 의결이 이루어졌는데, 방통위가 위원 3인 공석 상태로 10개월 이상 ‘2인 체제’ 하에서 중요·시급한 안건들을 처리해 온 선례가 있고, 방통위법이 의사정족수 규정을 별도로 두지 않았으며, 방통위가 외부 법률자문을 통해 2인 체제 의결이 적법하다는 의견을 받은 뒤 의결에 나아간 사정이 인정됨
결론: 방통위법 제13조 제2항 위반이 아님

쟁점 3: 방문진 임원 임명 안건 회피의무 위반 여부

법리: 방통위법 제14조 제4항은 회피사유가 있는 위원이 “회피할 수 있다”고 규정할 뿐 회피의무를 부과하지 않고, 제척·기피 제도로 별도의 공정성 확보 수단을 마련함
포섭: 피청구인이 문화방송 재직 이력 등으로 방문진 임원 임명 안건에 회피사유가 있었다고 볼 사정이 주장되었으나, 회피의무 자체가 인정되지 않으므로 회피사유의 존부를 나아가 판단할 필요가 없음
결론: 방통위법 제14조 제4항 위반이 아님

쟁점 4: 기피신청 의결 참여·각하의 방통위법 제14조 제3항 위반 여부

법리: 기피신청 대상 위원은 원칙적으로 자신에 대한 기피의결에 참여할 수 없으나, 방통위 구성을 불가능하게 하거나 절차 지연을 목적으로 한 기피신청권 남용 등 부적법함이 명백한 경우에는 그 위원이 의결에 참여할 수 있음(대법원 2015. 11. 27. 선고 2015다34154 판결 참조)
포섭: 임기만료를 앞둔 이사 강○○·박○○·윤○○은 방문진 이사 선임 안건의 당사자가 아니어서 기피신청이 부적법하고, 당사자 요건을 갖춘 조○○·송○○의 기피신청을 인용하면 방통위에 김태규 1인만 남아 방문진 이사 선임에 관한 절차가 전면 정지되므로 이는 기피신청권 남용에 해당함
결론: 피청구인이 이 사건 기피신청에 대한 의결에 참여하여 각하한 것은 방통위법 제14조 제3항 위반이 아님

쟁점 5: 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명의 방송법·방문진법 위반 여부

법리: 방송법·방문진법은 임원 추천·임명의 구체적 절차·기준을 규정하지 않고 하위 법령에 위임하지도 않아 방통위에 폭넓은 재량을 부여하였고, 각 분야의 대표성(방송법 제46조 제3항)·전문성 및 대표성(방문진법 제6조 제4항)을 고려하도록 함
포섭: 방통위 사무처가 피청구인 임명 전부터 결격사유 확인·국민의견 수렴을 마쳐 자료를 준비하였고, 피청구인·김태규는 그 자료를 약 7시간 검토한 후 전체 후보자 중 2표를 모두 얻은 지원자만을 추천·임명 대상으로 선정하는 방식으로 실질적 심의를 진행하였으므로, 면접 미실시 및 1시간 45분의 회의시간만으로 대표성·전문성 불고려를 인정하기 부족함
결론: 방송법 제46조 제3항, 방문진법 제6조 제4항 위반이 아님

쟁점 6: 헌법·법률 위반의 중대성 및 파면 필요성

법리: 헌법재판소법 제53조 제1항의 ‘탄핵심판 청구가 이유 있는 경우’란 방통위원장의 법 위반이 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도로 파면을 정당화할 수 있을 만큼 중대한 경우를 말함
포섭: 앞선 쟁점들에서 이 사건 심의·의결 및 기피의결 관련 방통위법·방송법·방문진법 위반이 인정되지 아니하였으므로, 파면의 필요성 여부를 나아가 판단할 필요가 없음
결론: 피청구인에 대한 파면사유가 인정되지 않음
최종 결론: 재판관 4인 기각의견, 재판관 4인 인용의견으로 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호가 정한 탄핵 결정 정족수(재판관 6인 이상 찬성)에 이르지 못하여, 이 사건 심판청구를 기각함

5) 반대의견

재판관 문형배·이미선·정정미·정계선의 인용의견(4인)

요지: 헌법 제21조가 보장하는 방송의 자유의 의의 및 방통위를 합의제 기관으로 설치한 입법취지를 고려하여 방통위법 제13조 제2항을 합헌적으로 해석하면, 위 조항은 방통위가 상임위원 5인으로 구성된 상태를 전제로 재적위원 과반수의 찬성으로 의결하도록 한 규정이므로, 불가피하게 5인 미만 위원으로 의결하더라도 2인을 초과하는 3인 이상의 위원이 재적하는 상태에서 재적위원 과반수의 찬성이 필요함
근거: 언론·출판의 자유는 민주주의국가 존립에 필수불가결한 기본권이고(헌재 1993. 5. 13. 91헌바17 참조) 방송의 자유는 주관적 자유권이자 방송의 공적 기능에 관한 제도적 보장의 성격을 가짐. 방통위법은 방통위를 대통령 소속이면서도 직무상 독립을 보장받는 5인 위원의 합의제 기관으로 설계하여 대통령·국회 간, 여권·야권 간 견제와 균형을 제도화하였음. 방통위법 제13조 제1항이 “2인 이상의 위원의 요구”로 회의를 소집할 수 있도록 한 것은 위원장 외 2인 이상과 위원장 1인을 합한 최소 3인의 재적을 전제로 한 것이고, 2인만 재적한 상태에서는 위원장이 아닌 위원의 회의소집요구권이 박탈되어 회의 소집이 위원장 1인의 의사에 전적으로 좌우되므로 방통위가 합의제 기관으로 실질적으로 기능하기 어려움. 방통위법이 방송통신심의위원회(제22조 제3항)나 구 방송위원회(구 방송법 제28조 제1항)와 달리 의사정족수를 두지 않은 것도 상임위원 5인 전원 재적을 통상 전제로 한 것이지 2인 체제 의결을 예정한 것이 아님(헌재 2024. 5. 30. 2023헌마820등 참조)
적용·결론: 피청구인이 방통위에 2인의 위원만 재적한 상태에서 이 사건 심의·의결을 강행함으로써 방통위법 제13조 제2항을 위반하였고, 방통위원장의 가장 중요한 직무인 회의 주재·의결의 적법성을 훼손하여 국민의 신뢰를 심각하게 훼손하였으므로, 나머지 소추사유에 대한 판단에 나아갈 필요 없이 그 자체로 중대한 법위반에 해당하여 피청구인을 파면하여야 함. 나아가 재판관 정정미·정계선은 보충의견에서, 이 사건 기피신청 당시 방통위는 이미 2인 재적으로 적법한 심의·의결이 불가능한 상태였으므로 조○○·송○○의 기피신청으로 비로소 방통위 구성이 불가능해진 것이 아니어서 기피신청권 남용에 해당하지 않고, 조○○·송○○의 기피사유는 피청구인의 손해배상책임을 확정한 대법원 2016. 5. 27. 선고 2016다5429 판결 등에 근거하여 그 자체로 이유 없거나 절차 지연 목적이라 단정할 수 없으므로, 피청구인이 위 기피신청에 대한 의결에 참여하여 각하한 것은 방통위법 제14조 제3항에도 위반된다고 밝힘

참조: 헌법재판소 2025. 1. 23. 선고 2024헌나1 결정