결정요지

(적법요건)

• 국회의원 등 선거권 조항: 선거 이미 종료, 다음 선거 기준 청구인 전원 19세 이상이므로 주관적 권리보호이익 소멸. 또한 헌재 2013. 7. 25. 2012헌마174 결정에서 헌법적 해명 완료 → 예외적 심판이익도 없음 → 각하
• 주민투표권 조항·조례제정·개폐청구권 조항: 헌법 제10조 행복추구권은 국가권력의 간섭을 배제하는 포괄적 자유권으로서의 성격을 가짐. 주민투표권·조례제정·개폐청구권은 법률에 의하여 보장되는 권리에 불과하고, 헌법상 기본권 또는 헌법 제37조 제1항의 열거되지 아니한 권리로 볼 수 없으므로, 해당 조항이 행복추구권을 제한한다고 볼 수 없음 → 기본권 침해 가능성 불인정 → 각하
• 청구인 정○환의 지방의회의원 등 선거권 조항: 정○환은 2014. 6. 4. 지방선거일 기준 19세 이상 → 선거권 제한받지 않으므로 자기관련성 불인정 → 각하

(본안 — 지방의회의원 등 선거권 조항)

• 헌법 제24조는 선거권 연령을 입법자에게 위임. 입법자는 역사·전통·문화·국민의 의식수준·교육적 요소·정치적·사회적 영향 등 여러 사항을 종합하여 합리적 입법재량에 따라 결정 가능. 다만 자의적 입법은 허용 불가
• 19세 미만 미성년자는 정치적·사회적 시각 형성 과정에 있거나 보호자에게 물질적·정신적으로 의존하는 상황이므로 정치적·신체적 자율성이 불충분하고, 독자적 판단에 의한 정치적 의사표현인지 의문이 있으며, 보호자에 대한 의존성·경험 부족으로 정치적 판단 왜곡 우려, 고등학교 미졸업 학생 포함 등 교육적 부작용 우려가 있음
• 지방선거 선거권 연령을 19세로 정한 것은 합리적 입법재량 범위 내 → 선거권·평등권 침해 아님
• 일부 국가가 지방선거에서 16세 이상으로 정하고 있으나, 이는 입법자가 지방자치 역사·국민의식 등을 독자적으로 결정해야 할 문제 → 단순 비교 부적절
• 선거권 행사능력, 근로능력, 단순 공무 처리능력, 군 복무능력은 동일한 연령 기준으로 판단할 수 없으며 각 영역에서 상응하는 연령기준을 설정해야 함 → 다른 법령이 19세 미만에게 일정 능력을 인정한다는 사정만으로 지방선거 선거권 연령 19세가 불합리하다고 볼 수 없음

(본안 — 피선거권 조항)

• 헌법 제25조·제118조 제2항에 따라 입법자는 피선거권 연령을 재량에 따라 결정 가능
• 헌재 2013. 8. 29. 2012헌마288 결정에서 국회의원·지방의회의원 피선거권 행사 연령 25세 이상이 공무담임권·평등권을 침해하지 않는다고 판단: 요구되는 능력 및 교육과정에 소요되는 최소한 기간, 납세·병역의무 이행에 대한 국민의 기대, 일반적으로 선거권 연령보다 피선거권 연령을 높게 정하는 다른 국가의 입법례 등 고려 → 합리적·입법형성권 한계 내
• 사정변경 없으므로 위 결정이유 그대로 유지
• 지방자치단체 장은 자치단체 대표로서 폭넓은 권한과 주민복리에 대한 결정적 영향력을 가진 자치기관이자 선출직 공무원이므로, 능력·자질 함양에 필요한 최소 기간, 납세·병역의무 성실 수행에 필요한 연령, 다른 국가 입법례 등을 고려하여 25세로 정한 것 → 입법형성권 한계 내

(본안 — 선거운동 제한 조항)

• 선거운동의 자유는 정치적 표현의 자유의 일환이자 선거권 행사의 전제로서 언론·집회·출판·결사의 자유에 의한 보호 대상 → 과잉금지원칙 심사 적용. 다만 선거운동의 자유가 인정되는 구체적 연령은 입법재량 영역이므로 헌법적 한계 일탈 여부 기준으로 판단
• 선거운동 제한 조항은 특정후보자 당선 또는 낙선을 위한 행위만 제한하고, 선거에 관한 단순 의견개진·의사표시, 정당 후보자 추천에 관한 단순 지지·반대 의견개진 등 정치적 표현 행위는 전혀 제한하지 않음
• 입법자는 민법상 성년 연령 기준으로 선거권 행사 연령과 선거운동 자유가 인정되는 연령을 동일하게 정함 → 선거운동의 자유는 선거권 행사의 전제이므로, 19세 미만의 정치적 판단능력이 선거권 행사에 미약하다면 선거운동에 있어서도 마찬가지

(본안 — 정당원 등 자격 조항)

• 헌법 제8조 제1항의 정당설립의 자유는 정당설립·활동의 자유, 정당가입·탈퇴의 소극적 자유 포함
• 정당은 국민의 정치적 의사형성에 참여하고 정부·국회의 정책과 결정에 영향을 행사하며 국가의사형성에 결정적 영향을 미치는 중요한 공적 기능 수행 → 정치적 판단능력이 미약한 사람이 정당에 가입하면 정당의 헌법적 기능이 제대로 작동하지 못할 수 있음
• 정당의 자유 제한이 과잉금지원칙에 위배하는지 심사. 구체적 연령은 입법재량 영역 → 헌법적 한계 일탈 여부로 판단
• 정당원 등 자격 조항은 정당원으로서의 정치적 의사형성 참여만 제한할 뿐, 정당의 일반 국민 대상 정치적 의사형성 과정 참여, 일반 결사체 설립·가입을 제한하지 않으며, 특정인에게서 권리 자체를 박탈하는 것이 아니라 19세가 될 때까지의 기간 동안 유예하는 취지

4) 적용 및 결론

(1) 적법요건 판단

(적법요건 — 국회의원 등 선거권 조항)

• 법리: 헌법소원에서 주관적 권리보호이익이 없으면 부적법. 이미 헌법적 해명이 완료된 사안은 예외적 심판이익도 인정되지 않음
• 포섭: 제19대 국회의원 선거 및 제18대 대통령 선거 종료, 다음 선거 기준 청구인 전원 19세 이상 도달 → 권리보호이익 소멸. 헌재 2012헌마174 결정에서 국회의원 등 선거권 조항 헌법적 해명 완료 → 예외적 심판이익 불인정
• 결론: 각하

(적법요건 — 주민투표권 조항·조례제정·개폐청구권 조항)

• 법리: 헌법 제10조 행복추구권은 포괄적 자유권으로서 법률에 의한 권리의 부재를 이유로 제한된다고 볼 수 없음. 헌법 제37조 제1항의 열거되지 아니한 권리로 인정되려면 헌법상 보장되는 기본권이어야 함
• 포섭: 주민투표권·조례제정·개폐청구권은 법률에 의하여 보장되는 권리에 불과하고 헌법상 기본권이나 열거되지 아니한 권리로 볼 수 없으므로, 해당 조항이 포괄적 자유권인 행복추구권을 제한한다고 볼 수 없음 → 기본권 침해 가능성 불인정
• 결론: 각하

(적법요건 — 청구인 정○환의 지방의회의원 등 선거권 조항)

• 법리: 헌법소원의 적법요건으로 기본권 침해의 자기관련성 필요
• 포섭: 정○환은 지방선거일(2014. 6. 4.) 기준 19세 이상이어서 선거권 제한받지 않음 → 자기관련성 불인정
• 결론: 각하

(2) 지방의회의원 등 선거권 조항

• 법리: 헌법 제24조는 선거권 연령을 입법자에게 위임. 역사·전통·문화·국민의식수준·교육적 요소·정치적·사회적 영향 등 종합하여 합리적 입법재량에 따라 결정 가능하나 자의적 입법은 불허 (헌재 2012헌마174 법리 동일 적용)
• 포섭: 19세 미만 미성년자는 정치적·사회적 시각 형성 과정에 있거나 보호자에게 의존하는 상황으로 정치적·신체적 자율성이 불충분하고 정치적 판단 왜곡 우려 및 교육적 부작용 존재. 일부 국가의 지방선거 16세 기준과 단순 비교 불가(입법자가 지방자치 역사·국민의식 등을 독자적으로 결정할 문제). 다른 법령의 연령기준 차이도 각 영역별로 고려되어야 하므로 지방선거 선거권 연령 19세가 불합리하다고 볼 수 없음
• 결론: 지방의회의원 등 선거권 조항은 19세 미만 청구인들의 선거권·평등권을 침해하지 않음 → 기각

(3) 피선거권 조항

• 법리: 헌법 제25조·제118조 제2항에 따라 입법자는 피선거권 연령을 선거의 의미·기능, 국회의원 등의 지위·직무를 고려하여 재량으로 결정 가능 (헌재 2012헌마288 법리 동일 적용)
• 포섭: 요구되는 능력 함양에 필요한 최소 기간, 납세·병역의무 이행에 대한 국민의 기대, 일반적으로 선거권 연령보다 피선거권 연령을 높게 정하는 각국 입법례 고려. 지방자치단체장은 대표로서 폭넓은 권한과 주민복리에 결정적 영향력을 가지므로 동일 기준 적용 합리적. 사정변경 없어 선례 유지
• 결론: 국회의원 피선거권 조항·지방의회의원 등 피선거권 조항은 공무담임권·평등권을 침해하지 않음 → 기각

(4) 선거운동 제한 조항

(가) 제한되는 기본권

• 선거운동의 자유: 선거과정에서 자유로이 의사를 표현할 자유로서 정치적 표현의 자유의 일환이자 선거권 행사의 전제. 언론·집회·출판·결사의 자유보장 규정에 의한 보호 대상

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 선거권을 행사하기에 부족한 정치적 판단능력을 가진 사람의 선거운동 자유를 제한하여 선거의 공정성을 확보하고자 하는 입법목적 정당

(2) 수단의 적합성

• 연령을 기준으로 선거운동의 자유를 행사하기 위한 정치적 판단능력의 유무를 가리는 것은 선거의 공정성 확보라는 입법목적 달성을 위한 적절한 방법

(3) 침해의 최소성

• 선거운동 제한 조항은 특정후보자 당선·낙선을 위한 행위만 제한하고, 선거·정당 후보자 추천에 관한 단순 의견개진·의사표시 등 정치적 표현 행위는 전혀 제한하지 않음
• 선거운동의 자유를 영구 박탈이 아니라 19세에 도달할 때까지 유예하는 취지
• 선거운동의 자유는 선거권 행사의 전제이므로, 19세 미만의 정치적 판단능력이 선거권 행사에 미약하다면 선거운동에 있어서도 마찬가지 → 선거권 행사 연령과 선거운동 허용 연령을 동일하게 정한 것 현저히 불합리·자의적이라 할 수 없음
• 선거운동 연령 기준은 근로능력·군 복무능력 등과 동일 기준으로 판단할 수 없고 각 영역별로 결정되어야 함
• 피해의 최소성 이탈 아님

(4) 법익의 균형성

• 19세 미만의 정치적 표현의 자유 제한 정도는 크지 않은 반면, 정치적 판단능력이 미약한 사람의 선거운동 방지를 통한 선거의 공정성 확보라는 공익은 중요함 → 현저한 불균형 없음

• 결론: 선거운동 제한 조항은 청구인들의 선거운동의 자유를 침해하지 않음 → 기각

(5) 정당원 등 자격 조항

(가) 제한되는 기본권

• 정당의 자유: 정당설립·가입의 자유, 조직형식·법형식 선택의 자유, 합당·분당·탈당의 자유, 정당에 가입하지 아니할 소극적 자유 포함 (헌법 제8조 제1항)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 정치적 판단능력이 미약한 사람의 정당설립·가입을 제한하여 정당의 헌법적 기능(국민의 정치적 의사형성 참여, 정부·국회 정책에 대한 영향력 행사 등)이 제대로 작동되도록 하는 입법목적 정당

(2) 수단의 적합성

• 국회의원 선거권 있는 자에게만 정당 발기인·당원 자격 부여 → 입법목적 달성에 적절한 방법

(3) 침해의 최소성

• 정당이 현대 대의제 민주주의에서 중요한 공적 기능을 수행하며, 당직 없는 당원도 정당 구성원으로서 공적 기능 수행에 참여 → 정당설립의 자유만 제한하거나 일정한 형태의 활동만 제한하는 것으로는 입법목적 달성 불가
• 정당원 등 자격 조항은 정당원으로서의 정치적 의사형성 참여만 제한하고, 정당의 일반 국민 대상 정치적 의사형성 과정 참여 및 일반 결사체 설립·가입을 제한하지 않음
• 권리 자체의 영구 박탈이 아니라 19세 도달 시까지 유예하는 취지 → 국회의원 선거권 획득 시 정당설립·가입 가능
• 정당의 헌법상 기능을 고려할 때 선거권 행사 연령이 정당원 자격 연령의 기준이 되는 것은 현저히 불합리·자의적이라 볼 수 없음
• 피해의 최소성 이탈 아님

(4) 법익의 균형성

• 19세 미만의 정당설립·가입 자유 제한 정도는 크지 않은 반면, 정치적 판단능력이 미약한 사람의 정당가입으로 인한 정당의 헌법적 기능 침해 위험성은 큼 → 현저한 불균형 없음

• 결론: 정당원 등 자격 조항은 청구인들의 정당의 자유를 침해하지 않음 → 기각

최종 결론(주문)

• 국회의원 등 선거권 조항, 주민투표권 조항, 조례제정·개폐청구권 조항에 대한 청구인들의 심판청구 및 청구인 정○환의 지방의회의원 등 선거권 조항에 대한 심판청구 → 전부 각하
• 나머지 심판청구(지방의회의원 등 선거권 조항, 피선거권 조항, 선거운동 제한 조항, 정당원 등 자격 조항) → 전부 기각
• 위 결론은 아래 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견

5) 반대의견

(A) 지방의회의원 등 선거권 조항·선거운동 제한 조항에 대한 재판관 박한철, 김이수, 이진성의 반대의견

[지방의회의원 등 선거권 조항]

• 선거권 연령이 19세로 조정된 이후 우리 사회에 엄청난 변화가 있었고, 이는 청소년을 포함한 국민의 정치적 의식수준을 크게 고양시킴
• 중등교육을 마치는 연령인 18세부터 19세는 취업·교육문제에 대한 지대한 관심 및 정보통신의 발달로 독자적인 정치적 판단능력을 갖추었다고 보아야 함
• 병역법·근로기준법 등도 18세 이상 국민이 국가·사회 형성에 참여할 정신적·육체적 수준에 도달하였음을 인정
• 18세 기준으로 선거권 연령을 정하는 많은 국가들과 비교해도, 습득력이 높고 사회변화에 감수성이 풍부한 우리나라 18세 국민이 정치적 판단능력이 미흡하다고 볼 수 없음
• 결론: 선거권 연령을 19세 이상으로 정한 것은 입법형성권의 한계를 벗어나 18세 이상 19세 미만 국민의 선거권 등을 침해

[선거운동 제한 조항]

• 법리: 선거의 공정성 확보를 위해 선거운동 자유를 인정되는 연령을 정할 수 있으나, 일정 연령에서 정치적 판단능력이 인정됨에도 그보다 높게 연령을 설정하면 입법형성의 한계를 벗어난 것

(가) 목적의 정당성·방법의 적절성: 정치적 판단능력이 부족한 사람의 선거운동 자유를 제한하여 선거의 공정성을 확보하려는 목적은 정당하고, 일정 연령 기준으로 정치적 판단능력 유무를 결정하는 것은 적절한 수단

(나) 피해의 최소성:

• 18세부터 19세는 독자적인 정치적 판단능력을 갖추었다고 보아야 하므로, 이들의 선거운동 자유를 제한하는 것은 과도함
• 선거권과 선거운동의 자유가 상호불가분의 동일성을 가진다고 볼 수 없음. 선거권은 국가권력 구성·통제 수단이고 선거운동은 선거에 있어서의 정치적 표현활동의 일환으로 연관성은 있으나 동일성 없음
• 우리나라 청소년은 언론의 자유 실질 보장·정보통신기술 발달·민주화된 정치과정·정규 학교교육을 통해 정치적·사회적 쟁점에 대한 판단능력이 크게 신장하여, 18세 이상은 적어도 자신의 정치적 의사를 표현할 정도의 의식수준을 갖춤
• 선거운동에 연령 제한을 두지 않는 국가들이 다수 존재하며, 우리나라 18세 국민이 다른 나라 같은 연령에 비하여 정치적 판단능력이 미흡하다고 볼 수 없음
• 교육적 부작용 우려는 학생 스스로 선택할 문제이고, 선거의 공정성 우려는 19세 이상에게도 동일하게 발생할 수 있음
• 피해의 최소성 이탈

(다) 법익의 균형성: 18세 이상 19세 미만의 정치적 표현의 자유·참정권이 심각하게 훼손되는 반면, 이들의 정치적 판단능력이 인정됨에도 선거운동을 제한할 경우 선거의 공정성 확보 효과에 의문 → 법익균형성 미충족

• 결론: 선거운동 제한 조항은 18세 이상 19세 미만 사람들의 선거운동의 자유를 침해

(B) 정당원 등 자격 조항에 대한 재판관 김이수, 이진성의 반대의견

• 정당은 국민과 국가의 중개자로서 민주주의에 필수불가결한 요소이나, 기본적으로 자율적 사회영역에서 자발적으로 결성된 사적 결사체
• 정당 구성원에게 요구되는 정치적 판단능력은 국정참여수단인 선거권 행사에서 요구되는 정치적 판단능력보다 낮은 수준으로도 정당활동에 아무런 지장이 없음. 정당 구성원에게 선거권 행사와 동일 수준의 판단능력을 요구하는 것은 과도
• 정당은 민주시민으로서의 정치적 소양과 올바른 정치적 의사형성을 교육하는 정치교육의 장으로서도 기능하므로, 선거권 행사연령에 미달하더라도 어느 정도의 정치적 판단능력을 갖춘 자는 정당 구성원으로서 이러한 교육에 참여할 수 있어야 함
• 다른 국가 입법례를 보면 당원 자격 연령 제한을 법률로 규정한 사례는 거의 없고, 대부분 당헌으로 정하거나 연령 제한 자체를 두지 않음 — 당원 자격은 사적 결사체인 정당이 자율적으로 결정할 사항
• 일반 결사체 설립·가입이 정당가입보다 더 쉽다고 볼 수 없으며, 오히려 더 어려운 경우가 많음 → 다른 결사체에 대한 권리가 있다는 이유로 침해 정도가 작다는 법정의견의 논거 불수긍
• 학생들의 가치중립적 교육 필요성이 가치지향적 활동 금지를 정당화하지 않으며, 정당이 민주시민 교육의 장으로서도 기능한다는 점에서 정당 가입이 가치관 형성에 부정적 영향을 미친다는 주장 수긍 불가
• 정당의 공적 기능 보호가 필요하다면, 당원 자격은 인정하되 정당 발기인이 되거나 주요 당직자에 임명되는 등 국민의 의사형성에 직접적 영향을 미치는 형태의 자유만 제한하는 방법으로도 입법목적 달성 가능 → 전면 제한은 피해의 최소성 위반
• 법익균형성도 충족 못함
• 결론: 정당원 등 자격 조항은 19세 미만 사람들의 정당의 자유를 침해

(C) 정당원 등 자격 조항에 대한 재판관 박한철의 반대의견

• 정당은 중요한 공적 기능을 수행하므로 단순한 사적 결사체로 볼 수 없고, 당원 자격은 정당이 스스로 결정할 사항이 아니라는 점에서 (B) 반대의견과 다른 전제를 취하나, 과잉금지원칙 위배 결론은 같음
• 선거권 연령 19세로 조정된 이후 사회 변화·정보통신 발달·민주화된 정치과정으로 18세부터 19세는 독자적 정치적 판단능력 갖춤
• 18세 이상 19세 미만이 정당 가입함으로써 정당의 공적 기능 수행에 위험이 있다면, 당원 자격은 인정하되 발기인·주요 당직자 임명 등 의사형성에 직접 영향을 미치는 활동만 제한하는 방법으로 목적 달성 가능 → 가입 단계부터 전면 제한하는 것은 피해의 최소성 위반
• 법익균형성도 충족 못함
• 결론: 정당원 등 자격 조항은 18세 이상 19세 미만 사람들의 정당의 자유를 침해

참조: 헌법재판소 2014. 4. 24. 선고 2012헌마287 결정