96헌바2 옥외광고물등관리법 제3조 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 명시된 바 없음 (별도의 적법요건 설시 없이 곧바로 본안판단으로 나아감)

본안 판단

• 옥외광고물등관리법 제3조가 헌법 제21조 제2항의 사전허가금지에 위반되는지 여부
• 옥외광고물등관리법 제3조가 과잉금지원칙에 위반하여 언론·출판의 자유를 침해하는지 여부

2) 사실관계

• 청구인은 주식회사 ○○신문사(대표이사 손○환, 대리인 변호사 김동환)
• 심판대상은 옥외광고물등관리법(1990. 8. 1. 법률 제4242호) 제3조로, 그 내용은 다음과 같음 법 제3조(광고물 등의 허가 또는 신고) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 지역ㆍ장소 및 물건에 광고물 또는 게시시설(이하 "광고물 등"이라 한다)중 대통령령이 정하는 광고물 등을 표시하거나 설치하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 서울특별시장ㆍ직할시장 또는 도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)의 허가를 받거나 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. 허가 또는 신고사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 1. 도시계획법에 의한 도시계획구역 2. 문화재보호법에 의한 문화재 및 문화재보호구역 3. 산림법에 의한 보전임지 4. 자연공원법에 의한 자연공원 5. 도로ㆍ철도ㆍ공항ㆍ항만ㆍ궤도ㆍ삭도ㆍ하천 및 대통령령이 정하는 그 부근의 지역 6. 기타 미관풍치의 유지 및 도시환경의 보전을 위하여 대통령령이 정하는 지역ㆍ장소 및 물건 ② 제1항의 규정에 의한 광고물 등의 종류ㆍ모양ㆍ크기ㆍ색깔, 표시 또는 설치의 방법 및 기간 등 허가 또는 신고의 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
• 당해사건은 서울고등법원 93구22267 행정대집행계고처분취소 소송
• 청구인은 1989. 9. 8. 서울특별시 중구청장으로부터 광고물등관리법 제3조에 의해 허가기간 1989. 9. 8.부터 1991. 9. 7.까지, 허가기간 만료시 자진철거를 조건으로 광고물표시 및 게시시설 설치허가, 건축법상 공작물축조허가를 받아 서울 중구 태평로 1가 25에 뉴스속보 및 상업성 광고를 하는 전광판으로 된 높이 18m의 광고탑을 설치함
• 허가기간 만료 후 개정된 옥외광고물등관리법에 의해 중구청장에게 기간연장신청을 하였으나, 중구청장은 광고물 규격이 현행법에 저촉된다는 이유로 기간연장 허가를 유보한 채 1991. 9. 27. 광고물의 운용중지를 지시하고 내무부 지침을 받아 1992. 9. 5. 현행법령에 적합하도록 이전설치하여 신규허가를 받을 것을 지시함
• 청구인이 위 지시에 응하지 아니한 채 광고탑을 종전대로 운영하자, 중구청장은 1993. 5. 6. 광고탑이 무허가 광고물임을 이유로 옥외광고물등관리법 제10조 제1항ㆍ제2항에 의해 같은 달 31.까지 자진철거 또는 이전설치할 것을 명하고 불이행시 행정대집행을 실시한다는 계고처분을 함
• 청구인이 이를 이행하지 아니하자 중구청장은 같은 해 8. 25. 행정대집행법에 의해 대집행영장에 의한 대집행통지를 함
• 청구인은 서울고등법원에 93구22267로 행정대집행계고처분취소 소송을 제기하였고, 소송계속 중 같은 법원 94카265로 재판의 전제가 된 옥외광고물등관리법 제3조에 대해 위헌제청을 신청하였으나 1995. 12. 7. 기각되었고 그 결정문을 같은 달 27. 송달받음
• 이에 청구인은 1996. 1. 10. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의해 옥외광고물등관리법 제3조를 대상으로 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인 주장: 헌법 제21조 제2항은 언론ㆍ출판에 대한 검열이나 허가제를 금지하고 있고, 광고물도 광고주체가 정보를 전파하는 수단이라는 점에서 언론ㆍ출판의 자유에 속하므로, 일정한 광고물에 대해 허가받도록 규정한 이 법 제3조는 헌법 제21조에 위반된다는 주장
• 법원의 제청신청기각 이유: 이 법은 허가를 요하는 장소와 그 허가기준을 법률 및 대통령령에 명확히 규정하여 허가여부에 허가권자의 자의가 개입될 여지가 없으며, 미관풍치 등을 유지하기 위해 이 법이 정하는 지역ㆍ장소 및 물건에 광고물을 표시하는 데 대해 허가받도록 제한하는 것은 공공복리를 위한 표현의 자유에 대한 필요하고 합리적인 제한으로서 헌법에 위반되지 아니한다는 이유
• 내무부장관 의견: 이 법은 광고물에 의해 표현하려는 내용 자체를 심사·규제하려는 것이 아니므로 언론ㆍ출판의 본질적 내용을 제약하는 것이 아니며, 모든 옥외광고물의 설치·표시를 방임할 경우 국민의 주거환경과 국토경관을 크게 해쳐 헌법 제35조 제1항이 보장하는 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 침해하게 되고, 사후적 지도ㆍ감독에만 의존하면 대형화ㆍ고급화 추세상 효과적인 광고물 관리가 어려우므로 이 법 제3조는 헌법에 위반되지 않는다는 의견

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
옥외광고물등관리법 제3조	심판대상조항. 일정 지역ㆍ장소 및 물건에 광고물 또는 게시시설을 표시ㆍ설치하는 경우 시ㆍ도지사의 허가 또는 신고를 요하도록 규정, 종류ㆍ모양ㆍ크기ㆍ색깔ㆍ방법ㆍ기간 등 기준은 대통령령으로 정함
헌법 제21조 제1항	언론ㆍ출판의 자유 보장
헌법 제21조 제2항	언론ㆍ출판에 대한 허가나 검열 금지(사전허가금지)
헌법 제35조 제1항	국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리, 국가와 국민의 환경보전 노력 의무
헌법 제37조 제2항	국민의 자유와 권리는 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위해 필요한 경우 법률로써 제한 가능(과잉금지원칙의 근거)
옥외광고물등관리법 제2조	옥외광고물ㆍ게시시설의 정의 규정

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음
• 본안 판단:
  • 광고물도 사상ㆍ지식ㆍ정보 등을 불특정다수인에게 전파하는 것으로서 언론ㆍ출판의 자유에 의한 보호를 받는 대상임
  • 언론ㆍ출판의 자유가 기본권으로 보장된다고 하여 무제한적으로 보장되는 것은 아니며, 헌법 제21조 제2항은 언론ㆍ출판에 대해 허가나 검열을 수단으로 한 제한만은 헌법 제37조 제2항의 규정에도 불구하고 어떠한 경우라도 법률로써도 허용되지 아니한다는 것을 밝힌 것임(헌재 1996. 10. 4. 93헌가13등 참조)
  • 허가나 검열에 해당되지 아니한다고 하더라도, 언론ㆍ출판의 자유는 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위해 필요한 경우에 법률로써 본질적 내용을 침해하지 않는 한 일정한 제한을 받을 수 있음(헌재 1992. 6. 26. 90헌가23 참조)
  • 헌법 제21조 제2항에서 정하는 허가나 검열은 행정권이 주체가 되어 사상이나 의견 등이 발표되기 이전에 예방적 조치로서 그 내용을 심사ㆍ선별하여 발표를 사전에 억제하는, 즉 허가받지 아니한 것의 발표를 금지하는 제도를 뜻하며, 사전허가금지의 보장은 언론ㆍ출판자유의 내재적 본질인 표현의 내용을 보장하는 것을 말함(헌재 1997. 8. 21. 93헌바51 참조)
  • 이 법 제3조는 일정한 지역ㆍ장소 및 물건에 광고물 또는 게시시설을 표시하거나 설치하는 경우에 그 광고물 등의 종류ㆍ모양ㆍ크기ㆍ색깔, 표시 또는 설치의 방법 및 기간 등을 규제하고 있을 뿐, 광고물 등의 내용을 심사ㆍ선별하여 광고물을 사전에 통제하려는 제도가 아님이 명백하므로 헌법 제21조 제2항이 정하는 사전허가ㆍ검열에 해당되지 아니함
  • 이 법 제3조가 허가나 검열에는 해당되지 않는다고 하더라도 광고물 등의 표시ㆍ설치라는 표현을 제한하는 효과를 가지고 있으므로 헌법에 합치하기 위해서는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 준수하여야 하며, 그 심사는 목적의 정당성, 방법의 적절성, 피해의 최소성, 법익의 균형성으로 이루어짐(헌재 1997. 8. 21. 93헌바51; 1990. 9. 3. 89헌가95 참조)
  • 이 법 제3조는 광고물 및 광고시설이 제한되는 지역을 특정하여 한정하고 있고, 허가나 신고의 기준에 관해서도 일정한 제한을 둠으로써 제한을 필요최소한으로 규정하고 있으므로, 헌법 제37조 제2항이 정하는 과잉금지원칙에 위반되어 언론ㆍ출판의 자유를 침해한다고 볼 수 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 적법요건 판단

• 법리: 본문에 명시된 바 없음
• 포섭: 본문에 명시된 바 없음
• 결론: 본문에 명시된 바 없음(별도의 적법요건 설시 없이 본안판단으로 나아감)

쟁점 2: 헌법 제21조 제2항 사전허가금지 위반 여부

• 법리: 허가나 검열은 행정권이 주체가 되어 사상이나 의견 등이 발표되기 이전에 예방적 조치로서 그 내용을 심사ㆍ선별하여 발표를 사전에 억제하는, 즉 허가받지 아니한 것의 발표를 금지하는 제도를 뜻하며, 사전허가금지의 보장은 언론ㆍ출판자유의 내재적 본질인 표현의 내용을 보장하는 것을 말함
• 포섭: 이 법 제3조는 도시계획구역, 문화재보호구역, 보전임지, 자연공원, 도로ㆍ철도ㆍ공항ㆍ항만ㆍ궤도ㆍ삭도ㆍ하천 부근 등 일정한 지역ㆍ장소 및 물건에 광고물 또는 게시시설을 표시ㆍ설치하는 경우 그 종류ㆍ모양ㆍ크기ㆍ색깔, 표시 또는 설치의 방법 및 기간 등을 규제할 뿐, 광고물 등의 내용을 심사ㆍ선별하여 광고물을 사전에 통제하려는 제도가 아님이 명백함
• 결론: 이 법 제3조는 헌법 제21조 제2항이 정하는 사전허가ㆍ검열에 해당되지 아니함

쟁점 3: 헌법 제37조 제2항 과잉금지원칙 위반 여부

(가) 제한되는 기본권

• 언론ㆍ출판의 자유(헌법 제21조 제1항): 광고물도 사상ㆍ지식ㆍ정보 등을 불특정다수인에게 전파하는 것으로서 언론ㆍ출판의 자유에 의한 보호를 받는 대상

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 이 법은 옥외광고물의 표시장소ㆍ표시방법과 게시시설의 설치ㆍ유지 등에 관해 필요한 사항을 규정함으로써 미관풍치와 미풍양속을 유지하고 공중에 대한 위해를 방지함을 목적으로 하는바, 헌법 제35조 제1항(건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리, 국가와 국민의 환경보전 노력 의무)에 비추어 그 입법목적의 정당성이 인정됨

• (2) 수단의 적합성: 옥외광고물이나 게시시설이 방임될 경우 각양각색의 광고물로 인해 주거지역, 녹지지역, 자연보존지구, 묘지, 고속도로변, 교량, 하천 등 국민의 주거환경과 국토경관이 크게 침해당하게 되어 헌법 제35조 제1항이 보장하는 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 침해하게 되며, 광고물 관리를 사후적인 지도ㆍ감독에만 의존하게 되면 옥외광고물의 대형화ㆍ고급화 추세를 감안할 때 이미 거액의 시설투자가 이루어져 광고물 설치가 완료된 상황에서 법령 위반을 이유로 이전 또는 철거 조치를 하는 것이 쉽지 않고 행정당국과 당사자간 갈등ㆍ마찰을 심화시켜 효과적인 광고물 관리를 어렵게 하므로, 사전허가제도 도입 필요성이 인정됨

• (3) 침해의 최소성: 이 법 제3조는 광고물 및 광고시설이 제한되는 지역을 도시계획법에 의한 도시계획구역, 문화재보호법에 의한 문화재 및 문화재보호구역, 산림법에 의한 보전임지, 자연공원법에 의한 자연공원, 도로ㆍ철도ㆍ공항ㆍ항만ㆍ궤도ㆍ삭도ㆍ하천 및 대통령령이 정하는 그 부근의 지역, 기타 미관풍치의 유지 및 도시환경의 보전을 위해 대통령령이 정하는 지역ㆍ장소 및 물건으로 특정 한정하고, 광고물 등의 종류ㆍ모양ㆍ크기ㆍ색깔, 표시 또는 설치의 방법 및 기간 등 허가 또는 신고의 기준에 관해서도 대통령령으로 정하도록 하여 제한을 필요최소한으로 규정함

• (4) 법익의 균형성: 이 법 제3조는 그 입법목적에 필요한 범위 내에서 최소한의 규제만을 규정하고 있음

• 법리: 위 목적의 정당성, 방법의 적절성, 피해의 최소성, 법익의 균형성 4요건을 충족해야 기본권 제한이 정당화됨

• 포섭: 위 (가)(나) 각 항목에서 본 바와 같이 이 법 제3조를 적용ㆍ검토한 결과 4요건이 모두 충족됨

• 결론: 이 법 제3조는 헌법 제37조 제2항이 정하는 과잉금지원칙에 위반되어 언론ㆍ출판의 자유를 침해한다고 볼 수 없음

• 최종 결론: 옥외광고물등관리법(1990. 8. 1. 법률 제4242호) 제3조는 헌법에 위반되지 아니한다.

5) 반대의견

• 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견: 주문표시 중 "옥외광고물등관리법(……) 제3조는 헌법에 위반되지 아니한다"는 "심판청구를 기각한다"로 함이 상당하다는 의견
• 근거: 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없다는 것
• 위 이유는 재판소가 1995. 10. 26. 선고한 92헌바45, 93헌바62, 94헌바7ㆍ8(병합), 95헌바22, 94헌바28 각 사건 결정시 주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같음
• 적용ㆍ결론: 위헌 여부에 대한 실체 판단(옥외광고물등관리법 제3조가 헌법에 위반되지 아니한다는 결론) 자체는 다수의견과 견해를 같이 하되, 주문의 표시 방식만을 "심판청구를 기각한다"로 변경할 것을 주장함

참조: 헌법재판소 1998. 2. 27. 선고 96헌바2 결정