97누1105 공유재산대부신청반려처분무효확인(행정재산 사용·수익허가)

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 공유재산 관리청이 행하는 행정재산의 사용·수익에 대한 허가의 법적 성질은 무엇인지 여부
• 전결규정에 위반하여 원래의 전결권자 아닌 보조기관 등이 처분권자인 행정관청의 이름으로 행정처분을 한 경우 그 처분이 무효인지 여부

소송법적 쟁점

• 행정재산의 사용·수익에 대한 허가 신청을 거부한 행위가 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하는지 여부

2) 사실관계

• 원고는 태안군수인 피고를 상대로 공유재산대부신청반려처분무효확인을 구함
• 원고는 지방재정법 소정의 행정재산 중 공공용재산인 유지에 대한 사용허가를 신청함
• 피고가 원고의 신청을 거부함(이 사건 거부처분)
• 이 사건 거부처분은 태안군사무전결처리규칙상 전결권자인 부군수가 아니라 재무과장이 피고의 이름으로 한 것임
• 이 사건 거부처분 당시 부군수에게 직무를 담당할 수 없는 사정이 발생하여 재무과장이 태안군직무대리규칙에 의해 직무대행자로 지정되었고, 그에 따라 재무과장이 전결권자로서 피고 이름으로 거부처분을 함
• 원고는 위 거부처분이 무권한자에 의한 무효의 행정처분이라는 이유로 그 무효확인을 구함
• 원심(대전고법 1996. 11. 29. 선고 96구1496 판결)은 지방재정법 제82조 제1항 본문 등에 비추어 원고에게 대부·사용허가를 신청할 권리가 없다고 보아 이 사건 소를 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 대한 것이 아니라며 부적법 각하함
• 원고만이 상고함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
지방재정법 제82조 제1항, 제2항	행정재산의 대부 제한 및 사용·수익허가에 관한 규정
지방재정법 제83조 제1항	잡종재산의 대부에 관한 준용 규정
행정소송법 제1조, 제2조	항고소송의 대상인 행정처분에 관한 규정

판례요지

• 행정재산 사용·수익허가의 법적 성질
  • 공유재산의 관리청이 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서(대법원 1997. 4. 11. 선고 96누17325 판결 참조) 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당함
  • 따라서 행정재산 사용·수익허가는 강학상 특허인 행정처분에 해당함
• 사용·수익허가 거부행위의 처분성
  • 행정재산의 사용·수익허가처분의 성질에 비추어 국민에게는 행정재산의 사용·수익허가를 신청할 법규상 또는 조리상의 권리가 있음(대법원 1996. 2. 13. 선고 95누11023 판결, 1997. 4. 11. 선고 96누17325 판결 참조)
  • 따라서 공유재산의 관리청이 이러한 신청을 거부한 행위 역시 행정처분에 해당함
• 전결규정 위반 처분의 효력
  • 전결과 같은 행정권한의 내부위임은 법령상 처분권자인 행정관청이 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급 행정관청으로 하여금 그의 권한을 사실상 행사하게 하는 것으로서 법률이 위임을 허용하지 않는 경우에도 인정됨(대법원 1992. 4. 24. 선고 91누5792 판결, 1995. 11. 28. 선고 94누6475 판결 등 참조)
  • 설사 행정관청 내부의 사무처리규정에 불과한 전결규정에 위반하여 원래의 전결권자 아닌 보조기관 등이 처분권자인 행정관청의 이름으로 행정처분을 하였다고 하더라도 그 처분이 권한 없는 자에 의하여 행하여진 무효의 처분이라고는 할 수 없음
  • 따라서 전결규정 위반만으로는 그 처분이 무효로 되지 않음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 사용·수익허가 신청 거부행위의 처분성

• 법리: 행정재산 사용·수익허가는 강학상 특허인 행정처분이고 국민에게는 그 신청에 관한 법규상·조리상 권리가 있으므로, 이를 거부한 행위도 행정처분에 해당함
• 포섭: 원고가 태안군수인 피고에게 행정재산인 유지에 대한 사용허가를 신청하였으나 피고가 이를 거부하였는바, 이는 원고의 조리상 신청권에 대응하는 거부행위로서 행정처분에 해당함
• 결론: 원심이 원고에게 신청권이 없음을 이유로 이 사건 소를 부적법 각하한 것은 거부처분에 관한 법리를 오해한 위법이 있음

쟁점 2: 전결규정 위반 처분의 무효 여부

• 법리: 전결은 처분권자가 내부적 사무처리의 편의를 위해 보조기관 등에게 권한을 사실상 행사하게 하는 내부위임에 불과하여, 전결규정 위반 처분이라도 권한 없는 자에 의한 무효의 처분이라고 할 수 없음

• 포섭: 이 사건 거부처분 당시 전결권자인 부군수가 직무를 담당할 수 없는 사정이 발생하여 재무과장이 태안군직무대리규칙에 의해 직무대행자로 지정되었고, 재무과장이 정당한 전결권자로서 피고 이름으로 거부처분을 한 것이므로 무권한자의 처분이라 할 수 없음

• 결론: 원고의 무효확인 청구는 이유 없음

• 최종 결론: 원심판결에는 거부처분에 관한 법리오해의 위법이 있어 소를 각하할 것이 아니라 청구를 기각하였어야 하나, 원고만이 상고한 이 사건에서 원심판결을 파기하여 원고에게 더 불리한 청구기각 판결을 선고할 수는 없으므로 결국 원고의 상고를 기각하고, 상고비용은 원고의 부담으로 함

참조: 대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결