98헌마456 포락토지불보상 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 이 사건 보상조치부작위(행정권력의 부작위)와 이 사건 보상입법부작위(입법부작위)가 헌법소원의 대상이 되는 공권력 불행사에 해당하는지 여부
• 행정권력의 부작위에 대한 헌법소원에서 헌법에서 유래하는 구체적 작위의무의 존재 여부
• 입법부작위에 대한 헌법소원에서 헌법상 명시적 입법위임 또는 국가의 구체적 보호의무 발생 여부

본안 판단

• 자연해몰지를 법률로써 재산권으로 보호하지 아니하는 것이 헌법 제23조 제1항의 재산권보장정신에 반하는지 여부
• 사업시행자(한국토지공사)가 사업지구로 편입된 자연해몰지에 대하여 보상을 하여야 하거나, 국가가 자연해몰지에 대한 공공개발사업 시행시 보상입법을 하여야 할 헌법상 의무가 있는지 여부
• 보상규정을 둔 하천구역으로 된 토지와 비교하여 자연해몰지 전소유자를 자의적으로 차별취급하는 것인지 여부

2) 사실관계

• 청구인들은 부산 강서구 송정동 1192의 1 하천 중 사업지구에 편입될 부분(이 사건 포락토지 포함)의 공유자로서, 피청구인 한국토지공사에 이를 매도한 자들임
• 이 사건 심판의 대상은 피청구인(심판청구서에는 건설교통부장관이 피청구인으로 기재되어 있으나, 보상 주체는 사업시행자인 한국토지공사이어야 하므로 한국토지공사를 피청구인으로 봄)이 명지ㆍ녹산국가공업단지조성사업을 시행함에 있어서 이 사건 포락토지에 대하여 보상하지 아니한 부작위(이하 "이 사건 보상조치부작위")와 국가가 자연해몰지에 대하여 공공개발사업을 하면서 그 보상에 관한 입법을 하지 아니한 부작위(이하 "이 사건 보상입법부작위")로 말미암아 청구인들의 기본권이 침해되었는지 여부임
• 피청구인은 1989. 12. 1. 명지ㆍ녹산 국가공업단지사업의 사업시행자로 지정되어 1991. 11. 22.경부터 같은 해 12. 10.경까지 사이에 위 하천 46,099㎡ 중 사업지구 내에 편입될 부분 45,146㎡를 청구인들을 비롯한 공유자들로부터 1㎡당 96,000원에 매수하고, 추후 사업실시계획 승인 및 현황측량으로 확정되는 면적에 따라 정산하기로 약정함
• 피청구인은 1992. 3. 26. 건설부 고시 제1992-199호로 산업입지및개발에관한법률 제6조에 의거 사업계획을 승인받고, 1992. 6. 8. 측량을 의뢰하여 편입면적을 45,154㎡로 확정함
• 측량과정에서 편입면적 중 4,815㎡(이 사건 포락토지)가 매매계약 체결 이전부터 나머지 40,339㎡와는 높이 3~4m의 제방으로 구분된 상태로 제방 바깥 바다쪽에 위치하여 만조시 약 1m 가량 해수에 잠기는 사실이 확인됨
• 피청구인은 부산지방법원(93가합24783호)에 이 사건 포락토지에 해당하는 매매대금 반환청구소송을 제기하여 승소판결을 받았고, 공유자들의 항소(부산고등법원 94나12791호), 피청구인의 상고(대법원 95다44382호), 파기환송(부산고등법원 96나1580호), 공유자들의 상고(대법원 97다45112호)를 거쳐 1998. 10. 2. 대법원에서 상고기각으로 피청구인 승소가 확정됨
• 청구인들은 피청구인의 보상조치부작위와 국가의 보상입법부작위가 헌법 제23조 제1항, 제3항에 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 주장하면서 1998. 12. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인들의 주장: 피청구인이 이 사건 포락토지 바깥의 바다까지 매립ㆍ성토하여 공업단지를 조성하였으므로, 결국 청구인들로부터 이 사건 포락토지를 빼앗아 국가공업단지로 만든 것이어서 청구인들에게 보상을 하여야 함
• 청구인들의 주장: 사유지였던 토지가 포락되어 개인이 소유권을 상실하고 국가가 소유권을 취득한 것은 헌법 제23조 제3항의 재산권 수용ㆍ사용에 해당하거나, 설령 다르다 하더라도 재산권을 상실하게 된 국민에게 정당한 보상을 지급하지 아니하는 것은 재산권을 침해하는 것으로서 위헌임
• 청구인들의 주장: 구 하천법 제74조 제2항이 하천구역으로 된 토지에 대하여 보상규정을 두고 있는 것과 같이, 포락된 토지의 소유권을 국가가 취득하였으면 보상입법을 제정하여 보상을 하여야 함에도 아무런 입법조치를 취하지 않는 것은 입법재량의 한계를 넘는 입법의무 불이행으로서 위헌임
• 건설교통부장관의 의견: 청구인들을 비롯한 공유자들은 포락 당시 이미 소유권을 상실하였으므로 그 후 피청구인이 매립성토하여 공업단지로 조성하였다 하더라도 종전 소유권이 부활하거나 청구인들이 다시 소유권을 취득하게 되는 것은 아니어서, 보상을 하지 않거나 보상입법을 하지 않았다 하여 헌법에 위배된다고 할 수 없음
• 건설교통부장관의 의견: 구 하천법 제74조 제2항의 하천구역 토지에 대한 보상근거는 포락토지의 보상여부와는 전혀 별개의 문제임

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제23조 제1항	재산권 보장 및 법률유보 - "모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다"
헌법 제23조 제3항	공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 정당한 보상
헌법재판소법 제68조 제1항	공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자의 헌법소원심판 청구 근거
구 하천법(1984. 12. 31. 법률 제3872호로 개정되고 1999. 2. 8. 법률 제5893호로 전문개정되기 전의 것) 제74조 제2항	하천의 물이 계속하여 흘러 하천구역으로 된 토지에 대한 보상규정
재산권 (헌법 제23조 제1항)	모든 국민에게 보장되는 재산상 권리, 그 내용과 한계는 법률로 정함

결정요지

• 적법요건 판단
  • 행정권력의 부작위에 대한 헌법소원은 공권력의 주체에게 헌법에서 유래하는 작위의무가 특별히 구체적으로 규정되어 이에 의거하여 기본권의 주체가 행정행위를 청구할 수 있음에도 공권력의 주체가 그 의무를 해태하는 경우에 허용됨(헌재 1991. 9. 16. 89헌마163, 판례집 3, 505, 513; 헌재 1996. 6. 13. 94헌마118등, 판례집 8-1, 500, 509)
  • 입법부작위에 대한 헌법소원은 헌법에서 기본권보장을 위하여 법령에 명시적인 입법위임을 하였음에도 입법자가 이를 이행하지 아니한 경우이거나, 헌법해석상 특정인에게 구체적인 기본권이 생겨 이를 보장하기 위한 국가의 행위의무 내지 보호의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 아니한 경우에 허용됨(헌재 1989. 9. 29. 89헌마13, 판례집 1, 294, 296; 헌재 1994. 12. 29. 89헌마2, 판례집 6-2, 395, 405; 헌재 1996. 11. 28. 93헌마258, 판례집 8-2, 636, 643)
  • 이 사건 심판청구 중 이 사건 보상조치부작위 부분은 행정권력의 부작위를 다투는 헌법소원이고, 이 사건 보상입법부작위 부분은 입법부작위를 다투는 헌법소원인바, 위 법리에 비추어 각 적법요건 구비 여부를 판단함
• 본안 판단
  • 헌법 제23조 제1항은 재산권을 기본권으로 보장하면서도 그 구체적 내용의 형성을 입법자에게 맡기고 있으므로, 이 사건 포락토지와 같은 자연해몰지를 법률로써 재산권으로 보호할지 여부는 일차적으로 입법자의 입법형성권에 달려 있음
  • 자연해몰지가 일정한 이용가능성과 그에 따른 지배가능성을 가지는 경우를 전혀 배제할 수는 없다 할지라도, 그러한 사실상의 이용가능성 및 지배가능성을 재산권으로 인정하여 보호할 것인가는 역사적ㆍ사회적ㆍ경제적 여건에 따라 달라질 수 있고, 자연해몰지를 사유재산권으로 인정할 경우에도 그 시기, 범위 및 보호정도에 관하여 입법자는 광범위한 선택ㆍ결정의 재량권을 가짐
  • 현행 법체계상 자연해몰지를 재산권으로 법률로써 보장하고 있지 않는 것은, 입법자가 해면의 공공성, 해면에 대한 경제적 이용가능성, 바다와 육지의 기술적 구분가능성 등 여러 자연적ㆍ사회적ㆍ경제적 사정을 고려하여 결정한 것으로서, 헌법 제23조 제1항의 재산권보장정신이나 사유재산제에 반하는 것이라 할 수 없음
  • 이 사건 포락토지는 자연해몰지로서 현행법상 재산권의 객체가 되지 못하고 해상(海床)으로서 해수와 일체를 이루어 바다를 구성하여 자연의 상태 그대로 일반공용에 제공되는 것이므로, 이에 대하여는 수용 등의 처분이 있을 수 없고, 국가가 이를 공공사업지구로 편입, 매립하여 사용한다 하더라도 이는 옛소유자들에 불과한 청구인들의 배타적 지배를 박탈하는 것이 아니라 새로이 매립된 토지에 대한 소유권을 원시적으로 취득하여 국가 자신의 소유권을 행사하는 것일 뿐임
  • 따라서 피청구인이 이 사건 포락토지에 대하여 공공사업을 시행하였다 하더라도 청구인들에 대하여 보상조치를 취하거나 보상입법을 하여야 할 의무는 헌법 제23조 제1항, 제3항 등 헌법규정이나 헌법해석상 도출할 수 없으며 달리 그러한 의무를 구체적으로 발생시킨다고 볼 만한 법률상의 근거도 없음
  • 구 하천법 제74조 제2항에서는 하천의 물이 계속하여 흘러 하천구역으로 된 토지에 대하여 보상규정을 두고 있으나, 하천의 경우 인위적 관리ㆍ유지의 가능성과 필요성 등 여러 가지 점에서 바다와 다르므로 하천구역으로 된 토지와 자연해몰지로 된 토지 간에 법적인 취급을 달리 하더라도 여기에 합리적 이유가 있음
  • 결국 이 사건 보상조치부작위는 헌법소원의 대상이 되는 행정권력의 부작위에 해당하지 아니하고, 이 사건 보상입법부작위 또한 헌법소원의 대상이 되는 입법부작위에 해당하지 아니함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 적법요건 - 이 사건 보상조치부작위 및 보상입법부작위가 헌법소원의 대상이 되는 공권력 불행사에 해당하는지 여부

• 법리: 행정권력의 부작위에 대한 헌법소원은 공권력의 주체에게 헌법에서 유래하는 구체적 작위의무가 있음에도 이를 해태하는 경우에 허용되고, 입법부작위에 대한 헌법소원은 헌법상 명시적 입법위임이 있음에도 이행하지 않거나 국가의 구체적 보호의무 발생이 명백함에도 입법조치를 취하지 아니한 경우에 허용됨
• 포섭: 이 사건 보상조치부작위는 피청구인 한국토지공사가 이 사건 포락토지에 대하여 보상하지 아니한 부작위이고, 이 사건 보상입법부작위는 국가가 자연해몰지에 대한 공공개발사업 시행시 보상에 관한 입법을 하지 아니한 부작위인바, 아래 본안 판단에서 보는 바와 같이 헌법 제23조 제1항, 제3항 등 헌법규정이나 헌법해석상 피청구인 또는 국가에게 그러한 구체적 작위의무나 입법의무를 도출할 수 없고 이를 발생시키는 법률상 근거도 없으므로, 이 사건 보상조치부작위는 행정권력의 부작위에 해당하지 아니하고 이 사건 보상입법부작위 또한 입법부작위에 해당하지 아니함
• 결론: 헌법소원의 대상이 되는 공권력 불행사에 해당하지 아니함

쟁점 2: 본안 - 자연해몰지를 법률로써 재산권으로 보호하지 않는 것이 재산권보장정신에 반하는지, 보상조치ㆍ보상입법 의무가 있는지, 하천구역 토지와의 차별취급이 자의적인지 여부

• 법리: 헌법 제23조 제1항은 재산권을 기본권으로 보장하면서도 그 구체적 내용의 형성을 입법자에게 맡기고 있으므로, 자연해몰지를 법률로써 재산권으로 보호할지 여부는 일차적으로 입법자의 입법형성권에 달려 있고, 그 시기ㆍ범위ㆍ보호정도에 관하여 입법자는 광범위한 선택ㆍ결정의 재량권을 가짐. 하천구역으로 된 토지와의 차별취급도 합리적 이유가 있으면 이를 자의적 차별이라 할 수 없음

• 포섭: 이 사건 포락토지는 청구인들과 피청구인 간 매매계약 체결 훨씬 이전에 해수에 포락되어 현재까지 30여년간 그대로 방치되어 온 자연해몰지로서, 현행 법체계상 이를 재산권으로 보장하는 법률이 없는 것은 입법자가 해면의 공공성, 경제적 이용가능성, 바다와 육지의 기술적 구분가능성 등을 고려하여 결정한 것임. 자연해몰지는 해상(海床)으로서 해수와 일체를 이루어 바다를 구성하여 자연의 상태 그대로 일반공용에 제공되므로 수용 등 처분의 대상이 될 수 없고, 국가의 매립ㆍ사용은 청구인들의 배타적 지배 박탈이 아니라 새로이 매립된 토지에 대한 소유권의 원시취득에 해당하여, 피청구인ㆍ국가에게 헌법 제23조 제1항, 제3항상 보상조치ㆍ보상입법 의무의 근거가 없음. 한편 구 하천법 제74조 제2항의 하천구역 보상규정은 하천의 인위적 관리ㆍ유지 가능성과 필요성이라는 바다와의 차이에 근거한 것이므로, 자연해몰지로 된 토지를 하천구역으로 된 토지와 달리 취급하는 데 합리적 이유가 있음

• 결론: 자연해몰지를 재산권으로 보호하지 않는 것은 재산권보장정신에 반하지 아니하고, 피청구인ㆍ국가에게 보상조치ㆍ보상입법 의무가 없으며, 하천구역 토지와의 차별취급도 자의적이지 아니함

• 최종 결론: 청구인들의 심판청구를 모두 각하함

참조: 헌법재판소 1999. 11. 25. 선고 98헌마456 결정