98헌마55 금융실명거래및비밀보장에관한법률 부칙 제12조 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 이 사건 법률조항(금융실명거래및비밀보장에관한법률 부칙 제12조 제1항, 제2항)에 근거한 구체적 집행행위(원천징수행위) 존재 여부 및 그 집행행위에 대한 구제절차의 실효성 - 기본권 침해의 직접성 충족 여부

본안 판단

• 금융소득분리과세 및 원천징수세율 인상이 조세평등주의(수평적·수직적 조세정의)에 위반되는지
• 이 사건 법률조항이 헌법상의 경제질서(헌법 제119조)에 위반되는지
• 이 사건 법률조항이 저소득층의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지

2) 사실관계

• 청구인들은 은행에 금융자산을 보유하고 있는 예금주들임
• 심판대상: 금융실명거래및비밀보장에관한법률(1997. 12. 31. 법률 제5493호로 제정된 것) 부칙 제12조 제1항, 제2항
• 심판대상조항 원문: 「부칙 제12조(금융자산소득에 대한 과세특례) ①1998년 1월 1일이 속하는 과세기간부터 소득세법 제14조의 규정에 불구하고 이자소득 및 배당소득에 대한 소득금액은 동조 제2항의 종합소득과세표준의 계산에 있어서 이를 합산하지 아니한다. 다만, 소득세법 제14조 제4항 각 호의 1에 해당하는 소득금액은 그러하지 아니하다. ②소득세법 제129조 제1항 제1호 가목ㆍ다목 및 동항 제2호에 규정하는 원천징수세율은 동 규정에 불구하고 100분의 20으로 한다. 다만, 1997년 12월 31일 이전에 발생한 이자소득 또는 배당소득(제1항의 규정에 의하여 종합소득과세표준의 계산에 있어서 합산하지 아니하는 것에 한한다)으로서 당해 소득의 수입시기가 1998년 1월 1일 이후에 속하는 것에 대한 원천징수세율은 100분의 15로 한다.」
• 이 사건 법률조항이 종래 부분적으로 실시되던 금융소득종합과세제도를 폐지하고 금융소득에 대한 분리과세제도를 도입하면서 원천징수세율을 15%에서 20%로 상향조정함
• 청구인들이 저소득층과 중산층의 금융소득에 대한 세부담이 증가함으로써 자신들의 기본권이 침해되었다고 주장하며 1998. 2. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 침해의 원인이 되는 공권력 행사는 이 사건 법률조항 자체이고, 청구인들은 원천징수행위가 집행행위에 해당하지 아니하며 별도의 구제절차(행정소송 등)가 없다고 주장하여 법률조항을 직접 심판대상으로 삼음(구제절차 경유 여부 및 안 날에 관한 별도 기재는 본문에 명시된 바 없음)
• 청구인들 주장 요지
  • 원천징수행위를 법률에 기한 집행행위로 볼 수 없고 설사 집행행위로 보더라도 행정처분성이 없어 행정소송 제기가 불가능하므로 이 사건 법률조항을 직접 심판대상으로 삼은 청구는 적법함
  • 금융소득분리과세는 소득계층에 관계없이 동일세율을 적용하여 조세형평을 저해하고, 저소득층·중산층으로부터 더 많은 소득세를 거두는 역진적 조세제도로서 사회적 시장경제질서에 반함
  • 분리과세하에서는 같은 저소득층 납세자간에도 이자소득 비중에 따라 세부담이 달라져 조세평등원칙에 위배되고 평등권·재산권을 침해함
  • 이자소득 10만원만 있는 사람도 소득세를 내야 하여 최저한의 생활수준에도 이르지 못하는 저소득층의 인간다운 생활권을 침해함
  • 세금우대저축·비과세저축 제도도 고소득층에 더 많은 혜택이 돌아가 오히려 역진적임
• 재정경제부장관(이해관계기관) 의견
  • 금융기관을 상대로 한 원천징수 소득세 지급청구 또는 국가를 상대로 한 부당이득반환청구 절차가 우선되어야 하므로 이 사건 심판청구는 부적법함
  • 헌법 제119조 제2항은 정부에 규제·조정 권한을 부여한 것으로 이자·배당소득 과세체계 변경은 조세정책 사항이며 누진세구조를 취하지 않는다고 위헌은 아님(각국의 과세체계도 상이함)
  • 이 사건 법률조항은 IMF 외환위기 등 경제·금융위기 극복을 위해 분리과세로 전환하고 원천징수세율을 15%에서 20%로 환원한 것으로 합리적 이유가 있음
  • 근로자우대저축, 조합ㆍ새마을금고 예탁금 등 세금우대 저축제도를 통해 상대적으로 저소득층에게 유리한 제도를 운용하고 있음

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
금융실명거래및비밀보장에관한법률(1997. 12. 31. 법률 제5493호로 제정된 것) 부칙 제12조 제1항, 제2항	금융자산소득에 대한 과세특례 - 이자ㆍ배당소득 분리과세 및 원천징수세율 100분의 20(경과규정 100분의 15)
헌법 제11조 제1항	평등원칙 - 조세평등주의의 헌법적 근거
헌법 제119조 제1항, 제2항	경제질서 - 개인과 기업의 경제상 자유와 창의 존중(제1항), 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 위한 국가의 규제와 조정(제2항)
소득세법 제14조 제1항, 제55조, 제92조, 제104조, 제129조 제1항 1호 다목	종합소득 등 소득분류 및 누진세율 적용, 원천징수세율 규정
조세특례제한법 제88조 내지 제91조	세금우대 저축제도

결정요지

• 적법요건 판단: 이 사건의 경우는 법률에 근거한 구체적인 집행행위가 존재하지 아니하고, 설사 집행행위가 존재한다 하더라도 그 집행행위를 대상으로 하는 구제절차가 없거나 구제절차가 있다고 하더라도 권리구제의 기대가능성이 없고 다만 기본권침해를 당한 자에게 불필요한 우회절차를 강요하는 것밖에 되지 않는 경우에 해당하므로(헌재 1992. 4. 14. 90헌마82, 판례집 4, 194, 202) 이 사건 법률조항을 직접 헌법소원의 대상으로 삼을 수 있음
• 본안 판단
  • 조세평등주의라 함은 헌법 제11조 제1항에 규정된 평등원칙의 세법적 구현으로서, 조세의 부과와 징수를 납세자의 담세능력에 상응하여 공정하고 평등하게 할 것을 요구하며 합리적인 이유없이 특정의 납세의무자를 불리하게 차별하거나 우대하는 것을 허용하지 아니함(헌재 1997. 10. 30. 96헌바14, 판례집 9-2, 454, 463). 조세평등주의가 요구하는 담세능력에 따른 과세의 원칙(또는 응능부담의 원칙)은 한편으로 동일한 소득은 원칙적으로 동일하게 과세될 것을 요청하며(이른바 '수평적 조세정의'), 다른 한편으로 소득이 다른 사람들간의 공평한 조세부담의 배분을 요청함(이른바 '수직적 조세정의')
  • 담세능력의 원칙은 소득이 많으면 그에 상응하여 많이 과세되어야 한다는 것과 최저생계를 위하여 필요한 경비는 과세로부터 제외되어야 한다는 최저생계를 위한 공제를 요청할 뿐 입법자로 하여금 소득세법에 있어서 반드시 누진세율을 도입할 것까지 요구하는 것은 아니며, 소득에 단순비례하여 과세할 것인지 아니면 누진적으로 과세할 것인지는 입법자의 정책적 결정에 맡겨져 있음
  • 분리과세하에서 저소득층의 경우 동일한 소득계층에 속하는 납세자간에도 금융소득의 비중이 많은 납세자가 상대적으로 더 많은 세금을 부담하게 되나, 입법자가 IMF라는 절박한 경제위기를 극복하여야 한다는 국민경제적 관점에서 금융소득에 대한 분리과세를 시행하기로 한 정책적 결단이 명백히 잘못되었다고 볼 수 없어 합리적인 이유가 있음
  • 헌법 제119조 제2항은 국가가 경제영역에서 실현하여야 할 목표의 하나로서 "적정한 소득의 분배"를 들고 있지만 이로부터 반드시 소득에 대하여 누진세율에 따른 종합과세를 시행하여야 할 구체적인 헌법적 의무가 조세입법자에게 부과되는 것은 아니며, 입법자는 소득의 재분배라는 관점만이 아니라 "균형있는 국민경제의 성장 및 안정", "고용의 안정" 등 서로 경쟁하고 충돌하는 여러 목표를 함께 고려하여 조화시키려고 시도할 수 있고 정책의 우선순위를 정할 수 있음
  • 이 사건 법률조항은 "적정한 소득의 분배"만이 아니라 "균형있는 국민경제의 성장과 안정"이라는, 경우에 따라 상충할 수 있는 법익을 함께 고려하여 당시의 경제상황에 적절하게 대처하기 위하여 내린 입법적 결정의 산물로서, 그 결정이 현저히 불합리하다거나 자의적이라고 할 수 없음
  • 소득에 대한 과세는 원칙적으로 최저생계비를 초과하는 소득에 대해서만 가능하며, 이 사건 법률조항이 최저생계비는 과세되어서는 아니된다는 헌법적 요청에 대한 예외를 설정하고 있다고 할지라도, 공제제도를 두는 경우 납세자에게 돌아가는 실익에 비하여 과도한 행정적 부담이 있고, 금융소득에 대한 분리과세는 한시적으로 이루어지고 있으며, 여러 가지 세금우대 저축제도가 있다는 점 등 이를 정당화할 수 있는 합리적 사유가 있음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 심판청구의 적법 여부(기본권 침해의 직접성)

• 법리: 법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재, 자기의 기본권을 침해받아야 하고, 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여됨(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823)
• 포섭: 청구인들이 주장하는 기본권 침해는 이 사건 법률조항에 의하여 직접 발생하는 것이 아니라 원천징수행위에 의하여 비로소 현실적으로 나타나는 것이나, 원천징수하는 소득세는 과세관청의 부과처분 없이 법령이 정하는 바에 따라 세액이 자동적으로 확정되고 금융기관은 자동확정된 세액을 징수·납부할 의무만 부담하므로 금융기관의 원천징수행위나 세무관청의 수납행위를 집행행위로 볼 수 없고, 설사 원천징수행위를 구체적인 집행행위로 보더라도 이는 법령상 징수·납부의무 이행에 불과하여 쟁송대상이 되는 부과처분에 해당하지 않아 행정소송을 제기할 수 없으며(대법원 1990. 3. 23. 선고 89누4789 참조), 재정경제부장관이 주장하는 부당이득반환청구 역시 원천징수행위 자체의 위헌성을 다투는 것이 아니어서 공권력의 행사를 직접 대상으로 한 권리구제절차라고 할 수 없어 국민에게 그러한 우회적인 구제절차를 밟도록 요구할 수 없음
• 결론: 이 사건의 경우는 법률에 근거한 구체적인 집행행위가 존재하지 아니하고, 존재하더라도 구제절차가 없거나 권리구제 기대가능성이 없어 불필요한 우회절차를 강요하는 경우에 해당하므로 이 사건 법률조항을 직접 헌법소원의 대상으로 삼을 수 있어 적법함

쟁점 2: 조세평등주의 위반 여부

• 법리: 조세평등주의는 담세능력에 따른 과세원칙(응능부담의 원칙)을 요구하되, 소득이 많으면 많이 과세되어야 한다는 것과 최저생계를 위한 공제를 요청할 뿐 누진세율 도입까지 요구하는 것은 아니며, 세법의 내용을 어떻게 정할 것인가에 관하여 입법자에게는 광범위한 형성의 자유가 인정됨
• 포섭: 이 사건 법률조항은 금융소득에 대해서만 분리과세방식을 취하여 단일세율(20%, 경과규정 15%)을 적용하고 필요경비나 공제를 인정하지 아니하여 소득의 다과를 불문하고 동일세율이 적용되고 면세점 이하 납세자도 소득세를 내야 하는 경우가 생길 수 있으나, 이는 담세능력의 원칙이 요청하는 최저생계를 위한 공제와는 별개로 누진세율 채택 여부는 입법자의 정책적 결정에 맡겨진 사항이고, 분리과세로 저소득층 중 금융소득 비중이 많은 납세자가 상대적으로 더 많은 세금을 부담하더라도 이는 IMF라는 절박한 경제위기를 극복하기 위한 입법자의 정책적 결단으로서 명백히 잘못되었다고 볼 수 없음
• 결론: 이 사건 법률조항은 조세평등주의에 위반되지 아니함

쟁점 3: 헌법상의 경제질서 위반 여부

• 법리: 헌법 제119조 제2항의 "적정한 소득의 분배"로부터 반드시 누진세율에 따른 종합과세를 시행하여야 할 구체적인 헌법적 의무가 조세입법자에게 부과되는 것은 아니며, 입법자는 소득재분배 관점만이 아니라 "균형있는 국민경제의 성장 및 안정", "고용의 안정" 등 경우에 따라 경쟁하고 충돌하는 여러 목표를 함께 고려하여 조화시키고 정책의 우선순위를 정할 수 있음
• 포섭: 입법자는 이 사건 법률조항 시행 이전 소득재분배에 기여하고 공평과세를 실현할 수 있는 금융소득종합과세를 장기적으로 도입하기로 계획하였으나, 한국 경제가 IMF 체제로 들어서자 급격한 경제상황의 변화로 인하여 소득재분배의 관점보다 국민경제의 안정과 효율성에 우선을 두는 방향으로 경제정책을 전환할 필요가 있었고, 이 사건 법률조항은 "적정한 소득의 분배"만이 아니라 "균형있는 국민경제의 성장과 안정"이라는, 경우에 따라 상충할 수 있는 법익을 함께 고려하여 당시의 경제상황에 적절하게 대처하기 위하여 내린 입법적 결정의 산물임
• 결론: 그 결정이 현저히 불합리하다거나 자의적이라고 할 수 없으므로 헌법상의 경제질서에 위반되는 것이라고 볼 수 없음

쟁점 4: 저소득층의 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부

• 법리: 국가는 납세자가 자신과 가족의 기본적인 생계유지를 위하여 꼭 필요로 하는 소득을 제외한 잉여소득 부분에 대해서만 납세의무를 부과할 수 있으므로, 소득에 대한 과세는 원칙적으로 최저생계비를 초과하는 소득에 대해서만 가능하며, 이는 사회국가원리의 관점 및 담세능력에 의한 과세원칙의 관점에서 요청됨

• 포섭: 입법자는 금융소득을 제외한 다른 종합소득의 경우 다양한 공제가능성을 통하여 최저생계비에 대한 과세를 하지 아니하고 있으면서도 예외적으로 금융소득에 대해서만 분리과세제도를 하면서 납세자의 최저생계를 고려하는 공제제도를 두고 있지 아니하나, 과세관청이 전체 납세자를 대상으로 금융소득과 다른 소득을 종합적으로 파악하여 최저생계비 미달 여부를 판단하고 원천징수된 금융소득세를 환급하도록 하는 것은 납세자에게 돌아가는 실익에 비하여 과도한 행정적 부담을 지우는 것이고, 금융소득에 대한 분리과세는 국가경제 및 금융시장의 불안을 이유로 한시적으로 이루어지고 있으며, 중산층 이하의 재산형성을 지원하기 위한 여러 세금우대 저축제도(조세특례제한법 제88조 내지 제91조)를 두고 있고 특히 근로자우대저축이나 조합ㆍ새마을금고 예탁금 등은 저소득 근로자, 농어민ㆍ지역 영세민 등 조합원만을 가입대상으로 하여 상대적으로 저소득층에게 유리함

• 결론: 이 사건 법률조항이 최저생계비는 과세되어서는 아니된다는 헌법적 요청에 대한 예외를 설정하고 있다고 할지라도 이를 정당화할 수 있는 합리적 사유가 있는 만큼 저소득층의 인간다운 생활을 할 권리가 침해되었다고 보기 어려움

• 최종 결론: 청구인들의 심판청구를 기각한다

참조: 헌법재판소 1999. 11. 25. 선고 98헌마55 결정