99추30 울진군발전소주변지역지원산업시행에관한조례무효확인청구의소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 지방자치단체가 기관위임사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는지 여부
• 기관위임사무 중 일정 사항을 조례로 정하도록 위임받아 제정하는 위임조례의 제정 한계
• 기관위임사무 해당 여부의 판단 기준
• 발전소주변지역지원에관한법률상 발전소 주변지역에 대한 지원사업이 기관위임사무에 해당하는지 여부
• 지원사업의 일부를 지방자치단체장이 아닌 지역단체가 시행할 수 있도록 규정한 이 사건 조례안이 위임 범위를 벗어나 무효인지 여부

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 원고는 울진군수, 피고는 울진군의회
• 피고는 1998. 12. 26. 제76회 정기회 제14차 본회의에서 울진군발전소주변지역지원사업시행에관한조례안을 의결하여 같은 달 28. 원고에게 이송함
• 원고는 1999. 1. 16. 조례안 중 제2조 제1호, 제3조 제1항 및 제7조 제1항이 법령에 위반된다는 사유로 재의를 요구함
• 피고는 1999. 3. 5. 제78회 임시회에서 당초 원안과 동일하게 재의결함(이 사건 재의결)
• 이 사건 조례안 제2조 제1호는 "지역단체"를 해당 읍·면을 대표하는 단체로 정의하고, 제3조 제1항은 울진군수가 지역단체 등에 지원사업을 보조사업으로 시행하게 할 수 있다고 규정하며, 제7조 제1항은 지역단체를 해당 지역 주민의 복지·발전 등을 위한 협의체로 규정함
• 원고는 발전소주변지역지원에관한법률에 따른 지원사업은 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무에 해당하여 조례로 정할 수 없음에도, 이 사건 계쟁 조항이 법 제11조와 법시행령 제30조 제1항 및 제36조의 위임범위를 벗어난 사항을 규정하고 있다고 주장함
• 변론종결: 1999. 9. 3.

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
헌법 제117조 제1항	지방자치단체의 자치조례 제정권
지방자치법 제9조 제1항	지방자치단체의 자치사무 범위
지방자치법 제11조	국가사무의 처리 제한
지방자치법 제15조	법령의 범위 안에서의 조례 제정
발전소주변지역지원에관한법률 제1조	지원사업의 목적(지역개발, 전원개발 촉진 등)
발전소주변지역지원에관한법률 제9조	한국전력공사의 지원사업 장기계획 수립
발전소주변지역지원에관한법률 제11조	지원사업의 시행주체
발전소주변지역지원에관한법률시행령 제30조 제1항	지원사업 시설물의 취득·관리에 관한 조례 위임
발전소주변지역지원에관한법률시행령 제36조	지원사업 시행에 관한 세부사항의 조례 위임

판례요지

• 지방자치단체의 자치조례 제정 범위와 기관위임사무

  • 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제15조에 의하면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있으나, 이때 사무란 지방자치법 제9조 제1항에서 말하는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 가리킴
  • 지방자치단체가 자치조례를 제정할 수 있는 것은 원칙적으로 이러한 자치사무와 단체위임사무에 한하므로, 국가사무가 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무와 같이 지방자치단체의 장이 국가기관의 지위에서 수행하는 사무일 뿐 지방자치단체 자체의 사무라고 할 수 없는 것은 원칙적으로 자치조례의 제정범위에 속하지 않음(대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결, 대법원 1995. 12. 12. 선고 95추32 판결 등 참조)
  • 따라서 기관위임사무는 원칙적으로 자치조례로 정할 수 없음

• 위임조례의 제정 한계

  • 기관위임사무에 있어서도 그에 관한 개별 법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 경우에는 지방자치단체의 자치조례 제정권과 무관하게 이른바 위임조례를 정할 수 있음
  • 다만 이때에도 그 내용은 개별 법령이 위임하고 있는 사항에 관한 것으로서 개별 법령의 취지에 부합하는 것이라야 하고, 그 범위를 벗어난 경우에는 위임조례로서의 효력도 인정할 수 없음
  • 따라서 위임조례는 위임법령의 범위와 취지를 벗어날 수 없음

• 기관위임사무 해당 여부의 판단 기준

  • 법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 규정하고 있는 사무가 기관위임사무에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 하지만, 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단하여야 함
  • 따라서 기관위임사무 여부는 법령의 형식·취지 외에 사무의 성질·경비부담·책임귀속 등을 종합하여 판단함

• 발전소 주변지역 지원사업이 기관위임사무에 해당하는지 여부

  • 발전소주변지역지원에관한법률은 지역개발 외에 전원개발의 촉진과 발전소 및 방사성폐기물관리시설의 원활한 운영 도모를 그 목적에 포함시키고 있음(제1조)
  • 위 법상 지원사업은 한국전력공사가 전국의 각 주변지역에 대한 장기계획을 각각 수립하여야 하고(제9조), 지원사업은 지방자치단체의 장 외에 위 공사도 그 시행주체가 되며(제11조), 사업시행에 필요한 경비는 기본적으로 위 공사가 출연하여 운용·관리하는 기금에 의하여 충당함(제4조 내지 제7조)
  • 위와 같은 점을 고려할 때 위 법상 발전소 주변지역에 대한 지원사업은 지방자치단체별로 재정능력에 따른 차등이 없이 통일적으로 시행하여야 할 국가사무에 해당하나, 당해 지역의 사정과 지방자치단체가 시행하는 다른 복지시책과 밀접한 관련하에서 시행할 필요가 있는 점을 고려하여 당해 지방자치단체의 장에게 시행을 위임한 것임
  • 따라서 발전소 주변지역에 대한 지원사업은 기관위임사무에 해당함

• 이 사건 조례안이 위임범위를 벗어나 무효인지 여부

  • 법시행령 제30조 제1항은 기본지원사업 및 특별지원사업의 시행에 따른 시설물의 취득 및 관리에 관하여만 조례로 정할 수 있도록 위임하고, 법시행령 제36조는 지방자치단체의 장이 지원사업을 시행하는 것을 전제로 그 시행에 관한 세부적인 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있을 뿐, 그 어느 규정도 지원사업의 내용이나 주체에 관한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있지 아니함
  • 이 사건 계쟁 조항은 지방자치단체의 장이 시행하게 되어 있는 지원사업의 일부를 그 소정의 지역단체가 시행할 수 있게 하는 규정으로 해석할 수밖에 없으므로, 이를 포함한 이 사건 조례안은 결국 법시행령 제30조 제1항이나 제36조의 위임범위를 벗어난 사항을 규정하고 있는 법령 위배의 조례에 해당함
  • 따라서 이 사건 조례안에 대한 재의결은 그 효력을 인정할 수 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 지방자치단체가 기관위임사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는지 여부

• 법리: 자치조례는 원칙적으로 자치사무와 단체위임사무에 한하여 제정할 수 있고, 국가사무인 기관위임사무는 원칙적으로 자치조례의 제정범위에 속하지 않음
• 포섭: 발전소 주변지역 지원사업이 기관위임사무에 해당한다면 이 사건 조례안은 자치조례로서의 효력을 인정할 여지가 없고, 별도의 위임법령에 근거한 위임조례로서의 효력만 문제됨
• 결론: 이 사건 조례안은 자치조례로는 효력이 인정되지 않음

쟁점 2: 발전소 주변지역 지원사업이 기관위임사무에 해당하는지 여부

• 법리: 기관위임사무 해당 여부는 법령의 규정 형식·취지를 우선 고려하되 사무의 성질(전국적 통일처리 필요성), 경비부담과 최종 책임귀속의 주체 등을 아울러 고려하여 판단함
• 포섭: 위 법이 전원개발 촉진 등을 목적에 포함하고, 한국전력공사가 전국적 장기계획을 수립하며 사업시행 경비도 기본적으로 위 공사의 출연 기금으로 충당하는 점에 비추어 지방자치단체별 차등 없이 통일적으로 시행되어야 할 국가사무이나, 지역 사정을 고려하여 지방자치단체의 장에게 시행을 위임한 것임
• 결론: 발전소 주변지역 지원사업은 기관위임사무에 해당함

쟁점 3: 이 사건 계쟁 조항이 위임조례로서 위임범위 내에 있는지 여부

• 법리: 기관위임사무도 개별 법령이 일정한 사항을 조례로 위임한 경우 위임조례를 정할 수 있으나 그 내용은 위임법령의 취지에 부합하여야 하고 그 범위를 벗어나면 효력이 없음

• 포섭: 법시행령 제30조 제1항·제36조는 지원사업 시설물의 취득·관리 등 세부사항만을 조례로 위임할 뿐 지원사업의 내용·주체에 관한 사항을 위임하지 않았음에도, 이 사건 계쟁 조항은 지방자치단체의 장이 시행할 지원사업의 일부를 지역단체가 시행할 수 있도록 규정함

• 결론: 이 사건 조례안은 위임범위를 벗어난 법령 위배의 조례에 해당함

• 최종 결론: 피고가 1999. 3. 5.에 한 울진군발전소주변지역지원사업시행에관한조례안에 대한 재의결은 그 효력이 없음(원고 청구 인용), 소송비용은 피고 부담

참조: 대법원 1999. 9. 17.자 99추30 결정