99헌마516 고엽제후유의증환자지원등에관한법률 제8조 제1항 제1호 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 고엽제법 제8조 제1항 제1호에 대한 청구가 청구인들의 자기관련성을 갖추었는지 여부
• 제2호에 대하여는 본문에 별도의 적법요건 판단 설시 없이 본안 판단으로 나아감

본안 판단

• 고엽제법 제8조 제1항 제2호(생전 등록신청을 하지 않고 사망한 고엽제후유증환자의 유족에게 유족등록신청자격을 부인하는 부분)가 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부
• 위 제2호가 평등원칙을 위반하는지 여부

2) 사실관계

• 청구인 황○자는 청구외 망 김○영의 처이고, 청구인 김○우는 망 김○영의 아들로서 청구인 지위를 가짐
• 망 김○영은 1965. 9. 5.부터 1966. 10. 20.까지 월남전에 파병되어 복무를 마치고 제대하였으나, 1998. 9. 10. 폐암진단을 받고 치료중 1999. 3. 15. 사망함
• 심판대상은 고엽제후유의증환자지원등에관한법률(1997. 12. 24. 법률 제5479호로 전문개정되고, 1999. 12. 28. 법률 제6042호에 의해 개정되기 전의 것, "고엽제법") 제8조 제1항 제1호 및 제2호이며, 그 문언은 다음과 같음
• 고엽제법 제8조(이 법 시행 전에 사망한 고엽제후유증환자등의 유족에 대한 특례) ①다음 각 호의 1에 해당하는 자의 유족으로서 국가유공자등예우및지원에관한법률 제5조의 규정에 해당하는 유족(이하 "이미 사망한 고엽제후유증환자등의 유족"이라 한다)에 대하여는 동법 제4조 제1항 제3호의 규정에 의한 전몰군경의 유족으로 보아 동법이 정하는 바에 의하여 보상을 행한다.
• 1.월남전에 참전하고 전역된 자로서 이 법 시행 전에 사망한 자 중 고엽제로 인한 질병에 의하여 사망하였음이 인정되는 자
• 2.월남전에 참전하고 전역된 자로서 제4조 제1항의 규정에 의한 등록의 신청을 한 후 법적용대상자인지의 여부가 결정되기 전에 사망한 자(제7조의 규정에 의한 진료과정에서 고엽제후유증환자로 판단된 자로서 고엽제후유증환자인지의 여부가 결정되기 전에 사망한 자를 포함한다) 중 고엽제로 인한 질병에 의하여 사망하였음이 인정되는 자
• 침해의 원인이 되는 공권력 작용은 위 고엽제법 제8조 제1항 제1호·제2호 그 자체(법령소원)임
• 청구인들은 고엽제환자로 사망한 경우 보상을 받을 수 있다는 소문을 듣고 사단법인 부산광역시 월남참전용사회를 찾아가서 등록절차를 문의하였으나, 망인이 생전에 고엽제환자로 등록신청을 한 경우에 한하여 유족등록신청이 가능하다는 답변을 들음(1999. 8. 25.경)
• 청구인들은 고엽제법 제8조 제1항 제1호 및 제2호가 청구인들의 평등권과 재산권을 침해하는 위헌조항이라고 주장하며 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 1999. 9. 4. 청구함
• 청구인 주장: 제1호는 법 시행 전 사망자를, 제2호는 법 시행 후 등록신청하여 결정 전 사망한 자를 유족등록 가능하도록 규정하나, 법 시행 후 등록신청 없이 사망한 경우는 유족등록에서 배제되어 법 시행 전·후 사망자 간, 등록신청 여부에 따른 사망자 간 합리적 이유 없는 차별에 해당함
• 청구인 주장(계속): 고엽제법의 입법취지가 고엽제후유증으로 밝혀진 경우 치료와 보상을 목적으로 하고, 등록신청 유무는 절차적 규정에 불과하므로 이를 해태하였다 하여 등록신청의 권리를 실권시킬 이유가 없음. 이러한 제한과 차별로 청구인들이 유족으로서 보상과 대우를 받지 못하게 되어 평등권과 재산권을 침해당하였다고 주장함
• 이해관계인의 의견은 "별지와 같다"고만 기재되어 구체적 내용은 본문에 명시된 바 없음

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
고엽제법 제8조 제1항 제1호·제2호 (심판대상조항)	이 법 시행 전에 사망한 고엽제후유증환자(제1호) 및 시행 후 등록신청 후 결정 전 사망한 고엽제후유증환자(제2호)의 유족에게 유족등록신청자격을 부여하는 특례규정
평등권 (헌법 제11조)	법 앞의 평등, 자의적 차별 금지의 근거 조문
헌법 제32조 제6항	국가유공자·상이군경 및 전몰군경의 유가족은 법률이 정하는 바에 의하여 우선적으로 근로의 기회를 부여받는다는 규정으로, 국가가 국가유공자 등을 예우할 포괄적 의무를 지고 있음을 선언
고엽제법 제4조(적용대상자의 결정·등록 등)	월남전 참전·전역자 등이 적용대상자가 되고자 할 때 국가보훈처장에게 등록신청하여야 함을 규정
고엽제법 제5조(고엽제후유증환자등의 결정기준)	고엽제후유증 범위 및 이에서 제외되는 질병(유전·발육상태 관련, 군복무 전 발생, 외상 발생 등)을 규정, 제4항에서 인과관계 추정 규정
구 고엽제법(1993. 3. 10. 법률 제4547호) 제7조	이 법 시행 전 사망한 고엽제후유증환자등의 유족에 대한 특례를 규정한 구법상 근거조항

결정요지

• 적법요건 판단: 고엽제법 제8조 제1항 제1호는 이 법 시행 전에 사망한 자의 유족에 관해 규율하는 조항인데, 고엽제법은 부칙 제1조에 의하여 1998. 1. 1.부터 시행되었으므로 이 법 시행 후인 1999. 3. 15.에 사망한 청구외 망 김○영의 처와 자인 청구인들은 제1호에 대하여 자기관련성이 없어 이 부분 청구는 부적법함
• 본안 판단:
  • 재산권 침해 여부: 고엽제법에 의한 고엽제후유증환자 및 그 유족의 보상수급권은 법률에 의하여 비로소 인정되는 권리로서 재산권적 성질을 갖는 것이긴 하지만 그 발생에 필요한 요건이 법정되어 있는 이상 이러한 요건을 갖추기 전에는 헌법이 보장하는 재산권이라고 할 수 없음(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14, 판례집 7-2, 1, 19-22; 헌재 2000. 7. 20. 98헌가4, 판례집 12-2, 1, 12). 이 사건 법률조항(제2호)은 고엽제후유증환자의 유족이 보상수급권을 취득하기 위한 요건을 규정한 것인데 청구인들은 이러한 요건을 충족하지 못하였기 때문에 보상수급권이라고 하는 재산권을 현재로서는 취득하지 못하였다고 할 것이므로, 평등원칙 위반 여부는 별론으로 하고 청구인들이 이미 취득한 재산권을 침해한다고는 할 수 없음
  • 평등원칙 위반 여부: 평등의 원칙은 본질적으로 같은 것은 같게, 본질적으로 다른 것은 다르게 취급할 것을 요구하되, 이는 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 뜻하므로 합리적 근거가 있는 차별은 평등의 원칙에 반하는 것이 아님(헌재 1999. 5. 27. 98헌바26, 판례집 11-1, 622, 627-628). 고엽제법 제8조 제1항은 ①법 시행 전 사망 ②법 시행 후 등록신청 후 결정 전 사망 ③법 시행 후 등록신청 없이 사망의 세 그룹 중 ①·②에만 유족등록신청 기회를 부여하여 ①과 ③, ②와 ③ 사이에 차별취급이 존재함. 절차해태 책임 논리로는 제1호의 대상자 중에도 구 고엽제법상 확인신청을 해태한 자가 있을 수 있어 앞뒤가 맞지 않고, 사망시기의 차이는 질병의 종류·이환시기·진행속도가 다른 우연한 사정에 불과함. 보상의 본질적 문제는 사망원인이 고엽제후유증인지 여부이지 생전 등록신청 여부가 아니며, 법 제8조 제2항의 서면검진(사망진단서·진료기록 등) 및 제5조 제4항의 인과관계 추정 규정으로 판정의 어려움이 입법적으로 완화되어 있어 등록신청 없이 사망한 경우에만 판정이 어렵다고 볼 수도 없음. 따라서 이 사건 법률조항은 우연한 사정(사망시기·등록신청 여부)에 의하여 등록신청 자격유무를 구별하는 불합리하고 자의적인 차별로서 위헌적임

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 고엽제법 제8조 제1항 제1호에 대한 청구의 자기관련성

• 법리: 헌법소원심판의 대상이 된 법률조항이 규율하는 시적 범위에 청구인이 해당하지 않는 경우에는 그 조항에 대한 자기관련성이 인정되지 아니함
• 포섭: 고엽제법 제8조 제1항 제1호는 "이 법 시행 전에 사망한 자"의 유족에 관해 규율하는데, 고엽제법은 부칙 제1조에 의해 1998. 1. 1.부터 시행되었고 청구외 망 김○영은 이 법 시행 후인 1999. 3. 15.에 사망하였으므로, 그 처·자인 청구인들은 제1호에 대해서는 자기관련성이 없음
• 결론: 이 부분 청구는 부적법하여 각하

쟁점 2: 고엽제법 제8조 제1항 제2호가 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부

• 법리: 국가유공자 등에 대한 구체적인 보훈의 내용은 입법정책의 문제이므로 국가유공자가 받게 될 보훈은 법률에 규정됨으로써 비로소 구체적인 법적 권리로 형성되고(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14, 판례집 7-2, 1, 19-20; 헌재 2000. 7. 20. 98헌가4, 판례집 12-2, 1, 12), 보상수급권은 법률에 의하여 비로소 인정되는 권리로서 재산권적 성질을 갖는 것이긴 하지만 그 발생에 필요한 요건이 법정되어 있는 이상 이러한 요건을 갖추기 전에는 헌법이 보장하는 재산권이라고 할 수 없음(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14, 판례집 7-2, 1, 22)
• 포섭: 이 사건 법률조항은 고엽제후유증환자의 유족이 보상수급권을 취득하기 위한 요건(등록신청 후 결정 전 사망 등)을 규정한 것인데, 청구인들의 피상속인인 망 김○영은 생전에 등록신청을 하지 않은 채 사망하여 청구인들은 이러한 요건을 충족하지 못하였으므로 보상수급권이라는 재산권을 현재로서는 취득하지 못하였음
• 결론: 평등원칙 위반 여부는 별론으로 하고, 청구인들이 이미 취득한 재산권을 침해한다고는 할 수 없음(재산권 침해 부정)

쟁점 3: 고엽제법 제8조 제1항 제2호가 평등원칙에 위반되는지 여부

(가) 제한되는 기본권

• 평등권(헌법 제11조): 본질적으로 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급할 것을 요구하는 권리로서, 일체의 차별을 부정하는 절대적 평등이 아니라 합리적 근거 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 의미함

(나) 자의금지원칙에 의한 심사

• (1) 심사기준: 평등의 원칙은 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 뜻하고, 합리적 근거가 있는 차별은 평등의 원칙에 반하지 아니함(헌재 1999. 5. 27. 98헌바26, 판례집 11-1, 622, 627-628)

• (2) 구체적 판단: 고엽제법 제8조 제1항은 월남전 참전·전역 후 고엽제후유증으로 사망한 자를 ①법 시행 전 사망 ②법 시행 후 등록신청 후 결정 전 사망 ③법 시행 후 등록신청 없이 사망으로 구분하여 ①·②에만 유족등록신청 기회를 부여함으로써 ①과 ③, ②와 ③ 사이에 차별취급이 존재함. 절차해태 책임을 차별의 근거로 볼 경우 제1호 대상자 중에도 구법상 확인신청을 해태한 자가 있을 수 있어 논리가 일관되지 않고, 사망시기의 차이는 질병 종류·이환시기·진행속도가 다른 우연한 사정에 불과하여 등록신청 여부로 자격을 가르는 것은 불합리함. 국가측의 판정 지연에 대한 배려 필요성, 절차해태 책임 등이 차별의 근거로 거론될 수 있으나, 등록신청 없이 사망한 사람 중에도 의사의 오진·판단착오·오랜 잠복기간·병원에 갈 여유 부족 등으로 등록신청을 하지 못한 경우가 있어 일률적으로 절차해태 책임을 묻는 것도 불합리함. 무엇보다 국가의 보상은 은혜적 시혜가 아니라 월남전 참전의 희생에 대한 정당한 보상이므로(헌법 제32조 제6항의 정신), 보상의 본질적 문제는 사망원인이 고엽제후유증인지 여부이지 생전 등록신청 여부가 아니며, 제8조 제2항의 서면검진 및 제5조 제4항의 인과관계 추정 규정으로 판정의 어려움이 입법적으로 완화되어 있음

• 법리: 평등원칙은 합리적 근거 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 의미하며, 합리적 근거가 있는 차별은 평등원칙에 반하지 않음(헌재 1999. 5. 27. 98헌바26)

• 포섭: 위 (나)(2)에서 본 바와 같이, 이 사건 법률조항은 월남전에 참전하여 고엽제후유증에 이환되었다가 사망하였다는 점에서 본질적으로 동일한 사람들 중 생전에 등록신청을 하지 않은 일부에 대하여만 고엽제후유증으로 사망하였는지 여부를 판정받을 기회마저 배제하는 것이 되고, 이는 우연한 사정에 의하여 좌우되는 사망시기 또는 등록신청 여부에 의하여 등록신청 자격유무를 구별하는 중요한 차별에 해당함

• 결론: 이 사건 법률조항(제2호)은 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하는 것으로서 평등원칙에 위반됨

쟁점 4: 결정 형식 — 위헌결정 또는 헌법불합치결정 여부

• 법리: 법률이 헌법에 위반되는 경우 헌법의 규범성을 보장하기 위하여 원칙적으로 위헌결정을 하여야 하나, 위헌결정을 통하여 법률조항을 법전에서 제거하는 것이 법적 공백이나 혼란을 초래할 우려가 있는 경우에는 위헌조항의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 할 수 있음(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26, 판례집 11-2, 383, 417)

• 포섭: 이 사건에서 위헌결정 또는 단순 헌법불합치결정만을 선고할 경우 이 사건 법률조항은 결정 선고 시부터 더 이상 적용할 수 없게 되어, 일정한 범위의 유족에게 그나마 유족등록신청의 길을 열어 놓고 있는 근거규정이 효력을 잃음으로써 상당한 법적 공백이 생기게 됨. 이 사건 법률조항의 요건에 맞아 유족등록신청을 할 수 있는 자에게는 이 규정을 잠정적으로 적용할 수 있게 하여야 함

• 결론: 이 사건 법률조항은 헌법에 합치하지 아니하지만, 입법자가 조속한 시일 내에 헌법에 합치하는 내용으로 개정할 때까지 그 효력이 잠정적으로 존속함(헌법불합치)

• 최종 결론: 고엽제법 제8조 제1항 제1호에 대한 청구는 각하하고, 같은 항 제2호는 헌법에 합치하지 아니하나 입법자가 개정할 때까지 계속 적용됨(헌법불합치, 잠정적용)

5) 반대의견 (재판관 한대현, 재판관 김영일, 재판관 김경일)

(가) 제한되는 기본권

• 평등권(헌법 제11조): 고엽제후유증환자 유족의 보상수급권 발생요건에 관한 차별 취급 여부가 문제됨

(나) 자의금지원칙에 의한 심사(반대의견)

• (1) 심사기준: 예우법이 정하고 있는 전몰군경의 유족 및 전공사상자의 보상수급권은 국가보훈적·국가보상적 성격과 사회보장적 성격을 겸유하여 구체적인 법률에 의하여 비로소 부여되는 권리이고, 보상수급권의 내용·발생요건 및 발생시기 등도 입법자의 광범위한 입법재량에 속하는 것으로서 기본적으로 국가의 입법정책에 달려 있음(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14, 판례집 7-2, 1, 21-22). 고엽제법 제8조 제1항이 정한 유족의 보상수급권 발생요건에 관한 사항 역시 보상수급권의 내용·발생시기에 관한 사항과 마찬가지로 입법재량에 속하므로, 평등원칙이나 사회보장·사회복지증진의 이념, 국가유공자에 대한 우선적 예우이념에 명백히 어긋나지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없음

• (2) 구체적 판단: 이 사건 법률조항이 등록신청을 하여 일정한 절차를 밟던 중 사망한 경우에만 유족등록신청자격을 부여하는 이유는 다음과 같음. 첫째, 본인 생존시 법적·제도적 장치가 존재함에도 권리행사를 해태한 경우 국가가 그 보호를 거부할 수 있음. 둘째, 국가 보유 보훈병원·병원보유장비·보유의사의 수 등의 한계로 검증절차에 많은 시일이 걸리므로 최종결정 전 사망한 경우는 배려할 필요가 있음. 셋째, 등록신청을 하도록 하지 않으면 대상자 파악이 어려워 국가재정형편을 고려한 보상수준 결정에 어려움이 생김. 넷째, 등록신청 여부와 무관하게 유족등록을 모두 허용하면 보훈병원 등 이외 의료기관 기록에 의존하게 되어 진단의 정확성·신뢰성과 대상자 판정검진체계에 문제가 발생할 수 있음. 다섯째, 생전에 등록·결정된 자 중에서도 등외판정을 받은 경우 그 유족의 등록이 배제되고 있는 것과 비교할 때, 청구인들과 같은 경우를 모두 유족으로 받아들이면 오히려 형평성 문제가 제기될 수 있음

• 요지: 이 사건 법률조항이 평등의 원칙에 위배되어 헌법에 위반된다는 다수의견에 반대함

• 법리: 유족의 보상수급권 발생요건에 관한 사항은 입법자의 광범위한 입법재량에 속하므로 평등원칙 등에 명백히 어긋나지 않는 한 위헌이라 할 수 없음(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14)

• 포섭: 위 (나)(2)에서 본 다섯 가지 이유를 종합하면, 고엽제후유증환자가 생전에 등록신청을 하였는지 여부를 유족의 보상수급권 발생요건 중 하나로 설정한 것은 그 나름대로 합리성을 갖추고 있음

• 결론: 이 사건 법률조항은 객관적으로 정의와 형평에 반한다거나 자의적인 것이라고 할 수 없으므로 헌법에 위반되지 아니함

참조: 헌법재판소 2001. 6. 28. 선고 99헌마516 결정