99헌바14 구 교육법 제85조 제1항 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 위헌제청신청(98아344) 기각결정 통지받은 날로부터 청구기간 준수 여부
• 법인격 없는 재단인 청구인의 당사자능력 인정 여부
• 벌칙조항(교육법 제163조 제5호, 학원법 제22조 제1항 제2호)이 당해사건(폐쇄명령처분 무효확인청구소송)에 적용되는 법률조항으로서 재판의 전제성이 인정되는지 여부

본안 판단

• 종교단체가 운영하는 학교·학원 형태의 교육기관에 예외 없이 인가·등록의무를 부과하는 교육법 제85조 제1항 및 학원법 제6조가 종교의 자유를 과잉제한하는지 여부
• 위 조항들이 정교분리원칙에 위배되는지 여부
• 위 조항들이 평등원칙에 위배되는지 여부
• 위 조항들을 이 사건 신학연구원에 적용한 것이 죄형법정주의에 위배되는지 여부

2) 사실관계

• 청구인은 대한예수교장로회 총회신학연구원 이사회(대표자 이사장 박○진)이고, 대한예수교장로회 총회가 설립·운영하던 '대한예수교장로회 총회신학연구원'(이하 '이 사건 신학연구원')의 설립·운영자임
• 심판대상조항: 교육법(1995. 12. 29. 법률 제5069호로 개정되고 1997. 1. 13. 법률 제5272호로 개정되기 전의 것) 제85조(학교의 설립ㆍ폐지) 제1항 "국립학교와 법률에 의하여 설립의무가 있는 자가 설립하는 학교외의 학교를 설립하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 설비ㆍ편제 기타 설립기준을 갖추어야 하며, 초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교ㆍ기술학교ㆍ고등기술학교ㆍ공민학교ㆍ고등공민학교ㆍ특수학교 및 유치원과 이에 준하는 각종학교를 설립하고자 하는 자는 시ㆍ도 교육감의, 공ㆍ사립의 대학ㆍ교육대학ㆍ사범대학ㆍ전문대학ㆍ방송통신대학ㆍ개방대학과 이에 준하는 각종학교를 설립하고자 하는 자는 교육부장관의 인가를 받아야 한다."
• 병행 심판대상: 교육법(1975. 7. 23. 법률 제2773호로 신설되고 1997. 1. 13. 법률 제5272호로 개정되기 전의 것) 제163조(폐쇄명령 등 위반) "다음 각호의 1에 해당하는 자는 1년이하의 징역이나 금고 또는 100만원이하의 벌금에 처한다. 5.제85조의 규정에 의한 학교설립인가를 받지 아니하고 학생을 모집하거나 학교의 명칭을 사용한 자"
• 병행 심판대상: 학원의설립ㆍ운영에관한법률(1995. 8. 4. 법률 제4964호로 전문개정된 것) 제6조(학원설립ㆍ운영의 등록) "학원을 설립ㆍ운영하고자 하는 자는 제8조의 규정에 의한 시설 및 설비를 갖추어 대통령령이 정하는 바에 따라 교육감에게 등록하여야 한다. 등록한 사항중 대통령령이 정하는 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다.", 제22조 제1항 "①다음 각호에 해당하는 자는 1년이하의 징역 또는 300만원 이하의 벌금에 처한다. 2.제6조의 규정에 의한 등록을 하지 아니하고 학원을 설립ㆍ운영한 자"
• 서울특별시 서부교육청 교육장이 1995. 3. 30. 이 사건 신학연구원에 무인가교육기관이라는 이유로 박○진 개인을 상대로 폐쇄명령처분(제1차 처분)을 함
• 교육장이 1995. 9. 6. 제1차 처분 불이행을 이유로 재차 폐쇄명령(제2차 처분)을 함
• 교육장이 청구인이 법인격없는 재단에 해당됨을 전제로 1996. 6. 12. 박○진 개인에 대한 제1, 2차 처분을 취소함과 동시에 청구인을 상대로 같은 이유의 폐쇄명령처분을 함
• 청구인이 1998. 8. 7.자로 서울행정법원에 위 처분의 무효확인청구소송(98구14944, 당해사건)을 제기함
• 당해소송 계속 중 청구인이 교육법 제85조 제1항, 제163조 제5호 및 학원법 제6조, 제22조 제1항 제2호에 대하여 위헌법률심판제청신청(98아344)을 하였으나 1999. 1. 13. 각하 및 기각됨
• 청구인이 1999. 1. 16. 위 위헌제청신청 기각결정문을 송달받고, 1999. 1. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인 주장: 신학연구원은 교육법상 인가를 요하는 학교나 학원법상 학원에 해당하지 아니함에도 이를 적용해 폐쇄명령한 것은 죄형법정주의 위배·위헌적 종교탄압임; 인가주의 강제는 종교의 자유·정교분리원칙 위배임; 재정능력에 따라 천주교 수도원·수녀원, 불교 강원 등과 차별됨; 폐쇄명령은 과잉금지의 원칙에 어긋남
• 관계기관(서울행정법원·서부교육청 교육장·교육부장관·법무부장관) 의견: 벌칙조항은 재판의 전제성 없음; 순수 종교내부 교육은 규제대상 아니나 학교·학원 형태는 인가·등록 규제대상임; 무인가학교 단속은 교육질서 문란·부실교육 방지 목적; 청구기간 도과·당사자능력 흠결 주장 포함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
교육법 제85조 제1항(1995.12.29. 법률 제5069호로 개정, 1997.1.13. 법률 제5272호로 개정되기 전의 것)	학교의 설립ㆍ폐지 — 국립학교 등 이외의 학교 설립시 대통령령이 정하는 설비ㆍ편제 등 기준을 갖추고 시ㆍ도 교육감 또는 교육부장관의 인가를 받아야 함
교육법 제163조 제5호(1975.7.23. 법률 제2773호로 신설, 1997.1.13. 법률 제5272호로 개정되기 전의 것)	폐쇄명령 등 위반 — 제85조에 의한 학교설립인가를 받지 아니하고 학생을 모집하거나 학교의 명칭을 사용한 자는 1년 이하의 징역ㆍ금고 또는 100만원 이하의 벌금에 처함
학원의설립ㆍ운영에관한법률 제6조(1995.8.4. 법률 제4964호로 전문개정된 것)	학원설립ㆍ운영의 등록 — 학원을 설립ㆍ운영하고자 하는 자는 제8조의 시설 및 설비를 갖추어 교육감에게 등록하여야 함
학원의설립ㆍ운영에관한법률 제22조 제1항 제2호	벌칙 — 제6조의 등록을 하지 아니하고 학원을 설립ㆍ운영한 자는 1년 이하의 징역 또는 300만원 이하의 벌금에 처함
종교의 자유 (헌법 제20조)	국민은 종교의 자유를 가지고 국교는 인정되지 아니하며 종교와 정치는 분리됨; 종교단체가 그 지도자와 교리자를 자체적으로 교육시킬 수 있는 종교교육의 자유를 포함함
헌법 제31조 제1항, 제6항	모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가지며, 학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영 등 기본적인 사항은 법률로 정함(교육제도 법률주의)
헌법 제37조 제2항 (기본권 제한의 한계)	국민의 자유와 권리는 국가안전보장ㆍ질서유지ㆍ공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있음

결정요지

• 적법요건 판단: 청구인이 1999. 1. 16. 위헌제청신청(98아344) 기각결정문을 송달받고 1999. 1. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하여 청구기간을 준수함; 청구인의 당사자능력은 당해사건 이전 폐쇄명령처분취소소송의 상고심(대법원 1998. 7. 24. 선고 96누14937 판결)에서 청구인이 장로회총회의 단순한 내부기구가 아니라 그와는 별개의 비법인 재단에 해당된다고 인정된 바 있고 이 사건 위헌제청신청사건(98아344)에서도 이를 따르고 있으므로 헌법소원에서도 달리 볼 사정이 없어 인정됨; 이 사건 당해사건은 서부교육청이 한 무인가교육기관 폐쇄명령처분을 다투는 것인데, 심판대상 조항 중 교육법 제163조 제5호 및 학원법 제22조 제1항 제2호는 징역이나 금고 또는 벌금에 처하는 벌칙규정이며 폐쇄명령처분의 근거규정이 아니므로(폐쇄명령처분의 직접적인 근거규정은 오히려 교육법 제91조, 학원법 제16조) 당해사건에 적용될 법률조항이 아니어서 재판의 전제성이 없음
• 본안 판단: 헌법 제31조 제1항·제6항은 학습권과 교육제도 법률주의를 선언하며, 교육제도의 종류·설립기준·감독 정도를 정하는 것은 교육의 본질을 침해하지 아니하는 한 입법권자의 입법형성의 자유에 속함(헌재 1992. 11. 12. 89헌마88; 헌재 1991. 7. 22. 89헌가106; 1998. 7. 16. 95헌바19 등 참조); 헌법상 종교의 자유에는 종교단체가 지도자·교리자를 자체적으로 교육시킬 수 있는 종교교육의 자유가 포함되나, 일반국민에게 피해를 주지 않고 교단 내부의 순수한 종교활동의 연장으로 운영되어 교육법상 학교나 학원법상 학원 형태로 볼 수 없는 것이라면 이는 국가의 제재를 받기에 적절하지 않음; 그러나 정식 학교와 유사한 설비·교육과정을 지니고 일반국민을 대상으로 부실한 교육을 행하며 인가되지 않은 학위·자격을 남발하는 등 교육질서를 문란케 하고 사회적 문제를 낳을 수 있으므로, 종교교육이 학교·학원 형태로 시행될 때 필요한 최소한의 시설·교육과정 기준을 마련해 인가를 받게 하는 것은 헌법 제31조 제6항의 입법재량 범위 안에 포함되고, 종교교육이라고 해서 예외가 될 수 없음; 인가·등록주의를 취했다고 하여 감독청의 지도ㆍ감독하에서만 성직자와 종교지도자를 양성하라는 것이 되거나 정부가 성직자양성을 직접 관장하는 것이 된다고 할 수 없고 특정 종교를 우대하는 것도 아니므로 정교분리의 원칙을 위반한 것이라 할 수 없음; 인가요건이 지나치게 엄격하다고 볼 수 없는 이상, 인가요건을 갖춘 종교교육기관과 그렇지 않은 교육기관을 차별하였다고 하더라도 합리적 이유가 있는 차별로서 자의적인 것이 아니며, 천주교 수도원·수녀원이나 불교 강원과의 차별 주장은 법집행당국의 법해석의 결과로서 이 사건 심판대상 법률조항과는 관련이 없음; 종교사역기관이라 하더라도 학교나 학원의 형태를 취할 때에는 교육법·학원법의 규제를 받게 되므로 이를 적용한 것이 죄형법정주의의 위배라고 할 수 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 적법요건(청구기간·당사자능력·재판의 전제성)

• 법리: 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원은 위헌제청신청 기각결정을 통지받은 날로부터 정해진 청구기간 내에 당해사건 당사자가 청구하여야 하고, 심판대상 법률조항은 당해사건 재판의 전제가 되는 것이어야 함
• 포섭: 청구인은 1999. 1. 16. 위헌제청신청(98아344) 기각결정문을 송달받고 1999. 1. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였고, 청구인의 당사자능력은 당해사건 이전 상고심(대법원 1998. 7. 24. 선고 96누14937 판결)에서 비법인 재단으로 인정된 바 있어 인정되나, 심판대상 조항 중 교육법 제163조 제5호 및 학원법 제22조 제1항 제2호는 폐쇄명령처분(당해사건)의 근거규정이 아닌 벌칙규정이어서 당해사건에 적용될 법률조항이 아님
• 결론: 청구기간 준수 및 당사자능력 인정되나, 교육법 제163조 제5호 및 학원법 제22조 제1항 제2호에 대한 심판청구는 재판의 전제성이 없어 부적법 각하; 교육법 제85조 제1항 및 학원법 제6조에 대한 심판청구는 적법요건을 모두 갖춤

쟁점 2: 교육법 제85조 제1항 및 학원법 제6조의 인가ㆍ등록제도가 종교의 자유를 과잉제한하는지 여부

• 법리: 교육제도 법률주의(헌법 제31조 제6항)에 따라 교육제도의 종류·설립기준·감독 정도를 정하는 것은 교육의 본질을 침해하지 않는 한 입법형성의 자유에 속하고, 종교의 자유(헌법 제20조)에는 종교단체가 지도자·교리자를 자체적으로 교육시킬 수 있는 종교교육의 자유가 포함되나 이 역시 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙의 한계 내에서 법률로써 제한될 수 있음

(가) 제한되는 기본권

• 종교의 자유(헌법 제20조) — 종교단체가 종교지도자·교리자를 자체적으로 교육시킬 수 있는 종교교육의 자유를 포함

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• 포섭: 아래 4단계 심사를 통해 교육법 제85조 제1항 및 학원법 제6조의 인가·등록제도가 과잉금지원칙을 준수하는지 살펴본다.
• (1) 목적의 정당성: 학교설립의 인가나 학원의 등록제도는 국민의 학습권을 효율적으로 균등하게 보장하기 위하여 교육제도와 그 시설을 일정한 수준에 유지시키고 국가가 적절한 지도·감독을 하기 위한 목적을 지닌 것으로 헌법 제37조 제2항이 말하는 공공복리를 위한 입법목적을 가짐
• (2) 수단의 적합성: 국가가 인가·등록제도를 통하여 학교나 학원의 설비, 편제 기타 설립에 필요한 일정한 기준을 마련하고 그 설립과 운영의 건전한 발전을 도모하고자 하는 것은 입법목적을 달성하기 위한 효과적인 방법임
• (3) 침해의 최소성: 1996년도부터 교육부는 대학설립기준을 교지·교사·교원·수익용 재산이라는 4가지 최소기본요건만 충족하면 되도록 대폭 완화하였고, 학원법 제8조의 교습과정별 시설기준은 특정 과정 교육에 필요한 최소한의 법적 기준이며 시·도 조례로 정하는 시설기준의 하한도 과도하게 높게 정하지 못하도록 되어 있어, 종교교육을 위한 학교나 학원의 설립요건이 지나치게 엄격하다고 볼 만한 자료가 없고 보다 자유를 덜 제한하면서 교육제도에 관한 목적을 달성할 수 있는 다른 방법이 있다고 하기도 어려우며, 특정 교단 내부의 자체적이고 순수한 성직자·교리자 교육과정 운영은 인가·등록요건과는 아무 관계없이 원칙적으로 자유롭게 수행 가능함
• (4) 법익의 균형성: 인가·등록제는 국가가 국민의 교육을 받을 권리를 충실히 구현하고 종교교육을 학교나 학원 형태로 방치할 경우 생길 수 있는 사회적 폐해를 방지하기 위하여 최소한으로 규제하는 것이므로, 설립요건을 구비할 능력이 없는 종교단체가 학교나 학원 형태를 취한 종교교육의 자유를 제한받게 되더라도 이는 보다 중요한 공익을 보호하기 위한 사익의 제한임
• 결론: 교육법 제85조 제1항과 학원법 제6조는 헌법 제37조 제2항에 위배하여 종교의 자유를 과잉제한하는 것이라고 할 수 없고, 종교내부의 목회자 양성기관을 금지하는 것이 아니며 학교나 학원 형태의 종교교육도 인가나 등록제로 운영함에 그치고 있으므로 종교의 자유의 본질적 내용을 침해하는 것도 아님

쟁점 3: 정교분리원칙(헌법 제20조 제2항) 위배 여부

• 법리: 헌법 제20조 제2항은 국교를 부인하고 종교와 정치의 분리를 규정함
• 포섭: 학교나 학원설립에 인가나 등록주의를 취했다고 하여 감독청의 지도ㆍ감독하에서만 성직자와 종교지도자를 양성하라고 하는 것이 되거나 정부가 성직자양성을 직접 관장하는 것이 되는 것이 아니고, 또 특정 종교를 우대하는 것도 아님
• 결론: 헌법 제20조 제2항이 정한 국교금지 내지 정교분리의 원칙을 위반한 것이라 할 수 없음

쟁점 4: 평등원칙 위배 여부

• 법리: 차별에 합리적 이유가 있으면 자의적인 것이 아니어서 평등원칙에 위배되지 아니함
• 포섭: 학교설립 인가제도는 국민의 학습권을 실질적으로 보장하기 위하여 국가가 학교의 설비, 편제 기타 설립 등에 관한 기준을 마련한 것이고 그 기준이 지나치게 엄격한 것이라고 볼 수 없는 이상, 인가요건을 갖춘 종교교육기관과 그렇지 않은 교육기관을 차별하였다고 하더라도 이는 합리적 이유가 있는 차별이며; 청구인이 주장하는 천주교 수도원·수녀원, 불교 강원과의 차별은 교육법 제85조 제1항 자체가 학교라는 기준으로서만 종교교육기관을 다루고 있어 이 규정 자체가 그러한 차별을 하는 것이 아니라 법집행당국이 행하는 학교 형태와 순수한 종교내부의 성직자양성기관과의 구분에 있어서 나타나는 법해석의 결과에 의한 것이므로 이 사건 심판의 대상 법률조항과는 관련이 없음
• 결론: 평등원칙에 위배된다고 할 수 없음

쟁점 5: 죄형법정주의 위반 여부

• 법리: 법률상 근거 없이 처벌하는 것은 죄형법정주의에 위배되나, 적용 법규가 존재하는 이상 이를 해석·적용하는 것은 죄형법정주의 위배가 아님

• 포섭: 이 사건 신학연구원이 종교사역기관이라 하더라도 그것이 학교나 학원의 형태를 취할 때에는 교육법이나 학원법상의 규정에 의한 규제를 받게 되는 것이므로, 이들 법을 적용하여 폐쇄명령한 것은 근거 없는 처벌이 아님

• 결론: 죄형법정주의의 위배라고 할 수 없음

• 최종 결론: 교육법 제163조 제5호 및 학원의설립ㆍ운영에관한법률 제22조 제1항 제2호에 대한 심판청구는 재판의 전제성이 없어 부적법하므로 각하하고, 교육법 제85조 제1항 및 학원의설립ㆍ운영에관한법률 제6조는 헌법에 위반되지 아니한다(관여재판관 전원일치 의견)

참조: 헌법재판소 2000. 3. 30. 선고 99헌바14 결정