2022헌마232 공직선거관리규칙 제84조 제3항 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 별도의 적법요건 판단 설시 없음. 헌재는 적법요건에 관한 언급 없이 곧바로 본안 판단("4. 판단")으로 나아감

본안 판단

• 가. 심판대상조항이 법률유보원칙에 위배되어 청구인들의 선거권을 침해하는지 여부(소극)
• 나. 심판대상조항이 입법형성권의 한계를 일탈하여 청구인들의 선거권을 침해하는지 여부(소극)

2) 사실관계

• 청구인들은 선거권을 가진 대한민국 국민들이며, 제20대 대통령선거(2022. 3. 9. 실시)의 사전투표(2022. 3. 4.부터 같은 해 3. 5.까지 시행)를 앞두고 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 침해의 원인이 되는 공권력 행사는 공직선거관리규칙(2014. 1. 17. 중앙선거관리위원회규칙 제400호로 개정된 것) 제84조 제3항이며, 심판대상은 그중 "사전투표관리관이 투표용지에 자신의 도장을 찍는 경우 도장의 날인은 인쇄날인으로 갈음할 수 있다" 부분으로 한정됨
• 심판대상조항 원문: 제84조(투표용지에의 날인) ③ 구ㆍ시ㆍ군위원회 위원장이 거소투표용지에 자신의 도장을 찍거나 사전투표관리관이 투표용지에 자신의 도장을 찍는 경우 도장의 날인은 인쇄날인으로 갈음할 수 있다
• 청구인들은 각각 2022. 2. 22.(2022헌마232), 2022. 2. 23.(2022헌마239), 2022. 3. 2.(2022헌마266) 헌법소원심판을 청구하였고 세 사건이 병합됨(주 사건번호 2022헌마232)
• 청구인 주장 가: 심판대상조항의 모법인 공직선거법 제158조 제3항이 사전투표관리관으로 하여금 투표용지의 '사전투표관리관' 칸에 자신의 도장을 직접 날인하도록 하고 있으므로, 심판대상조항은 위 모법 조항에 반하여 청구인들의 선거권을 침해함
• 청구인 주장 나: 심판대상조항은 위조된 투표용지의 투입이나 전산조작에 의한 부정선거를 가능하게 하고, 선거가 종료된 후 선거부정 여부를 검증하기 어렵게 만들어 청구인들의 선거권을 침해함
• 다른 구제절차 경유 여부 및 침해 사유를 안 날: 본문에 명시된 바 없음
• 이해관계기관 의견: 본문에 명시된 바 없음

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
공직선거관리규칙(2014. 1. 17. 중앙선거관리위원회규칙 제400호로 개정된 것) 제84조 제3항	심판대상조항. 사전투표관리관이 투표용지에 자신의 도장을 찍는 경우 도장의 날인을 인쇄날인으로 갈음할 수 있도록 규정
선거권 (헌법 제24조)	국민이 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 공무원을 선출하는 권리
헌법 제37조 제2항 (기본권 제한의 한계)	국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 기본권 제한 가능
공직선거법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제151조 제4항	투표용지에는 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 관할구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회의 청인을 날인하여야 하며, 청인의 날인은 인쇄날인으로 갈음할 수 있음
공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정된 것) 제151조 제9항	투표용지와 투표함의 규격 및 투표용지의 봉함ㆍ보관ㆍ인계 그 밖에 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정함
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제157조 제8항	투표용지의 날인ㆍ교부방법 및 기표절차 그 밖에 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정함
공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것) 제158조 제3항, 제8항	사전투표관리관이 투표용지 발급기로 투표용지를 인쇄하여 '사전투표관리관' 칸에 자신의 도장을 찍은 후 교부(제3항), 전기통신 장애 등 발생 시 사전투표절차 등을 중앙선거관리위원회규칙으로 정함(제8항)

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음
• 본안 판단:
  • 가. 하위법령에 규정된 내용이 법률상 근거가 있는지 여부는 관련 법령조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 고려하여 종합적으로 판단하여야 함. 공직선거법 제158조 제8항, 제151조 제4항ㆍ제9항, 제157조 제8항에 비추어 공직선거법은 사전투표 또는 선거일 투표의 투표용지에 관한 사항을 중앙선거관리위원회규칙으로 정할 수 있도록 충분히 근거를 마련하고 있음. 사전투표가 선거일 투표와 비교하여 위조된 투표용지의 사용 가능성이 높다고 볼 수 없는 점, 사전투표는 선거인별 지정된 투표소가 없어 전국 어느 투표소에서든 투표가 가능하여 투표인원 수 등의 예측이 어렵다는 점을 고려하면, 사전투표의 원활한 진행을 위해서 사전투표용지에 사전투표관리관이 직접 도장을 날인하는 것 외의 방법을 사용할 수도 있음. 심판대상조항이 도장의 날인을 인쇄날인으로 갈음할 수 있도록 한 것은 그 날인을 선거일 투표와 달리해야 할 특별한 이유가 없음에 기인한 것으로서 앞서 본 공직선거법 조항들에 근거한 것으로 볼 수 있음. 따라서 심판대상조항이 법률유보원칙에 위배되어 청구인들의 선거권을 침해한다고 볼 수 없음
  • 나. 사전투표의 경우 전국 어느 투표소에서든 투표가 가능하므로 각 사전투표소에서는 총 방문자 수나 대기시간을 예측하는 것이 현저히 곤란하며, 심판대상조항은 이를 고려하여 사전투표의 효율적 진행을 위해 마련됨. 사전투표의 경우 투표용지 발급기가 봉함ㆍ봉인된 상태에서 사전투표관리관에게 인계되고, 사전투표관리관은 사전투표소에서 투표용지 발급기를 이용하여 선거인에게 교부할 투표용지를 작성하며, 사전투표참관인이 사전투표 상황을 참관하고 관할 우체국장에게 투표지를 인계하기까지 일련의 과정에 동행하는 점, 사전투표관리관은 사전투표기간 각 일자별 투표가 마감되면 '사전투표록'에 투표용지 발급기에 의한 발급수ㆍ투표용지 교부수를 기록하며 실물 투표지 역시 존재하므로 사전투표용지의 발급ㆍ교부수와 실제 투표수를 비교하여 사후적으로 선거부정 여부를 검증하는 것도 가능한 점에 비추어, 심판대상조항으로 인하여 사전투표관리관이 자신의 도장을 직접 찍을 때에 비하여 위조된 투표지의 유입가능성이 있다고 보기 어려움. 따라서 심판대상조항이 현저히 불합리하거나 불공정하여 청구인들의 선거권을 침해한다고 볼 수 없음
  • 재판관 김형두의 보충의견: 법정의견에 동의하되, 사전투표관리관이 발급된 사전투표용지에 사인을 직접 날인하는 것이 물리적으로 불가능한 것은 아니고, 대기시간이 늘어나더라도 부정선거 발생 가능성을 낮추고 그 의혹을 불식시킬 수 있다면 선거의 공정성을 더욱 도모할 수 있으므로 향후 입법적 개선이 바람직하다는 의견

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 적법요건 판단

• 법리: 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원은 청구인에 대한 기본권 침해의 원인이 되는 공권력의 행사ㆍ불행사가 존재하고 자기관련성ㆍ현재성ㆍ직접성ㆍ보충성ㆍ청구기간ㆍ권리보호이익 등 적법요건을 갖추어야 함(본문에 이에 관한 구체적 일반법리 설시 없음)
• 포섭: 본문에는 공권력 행사(공직선거관리규칙 제84조 제3항)의 특정 외에 자기관련성ㆍ현재성ㆍ직접성ㆍ보충성ㆍ청구기간ㆍ권리보호이익에 관한 구체적 설시가 없고, 헌재는 곧바로 "4. 판단"의 제한되는 기본권 및 본안 쟁점 판단으로 나아감
• 결론: 적법요건에 관한 본문상 명시적 판단 없음(적법성을 전제로 본안 판단이 이루어진 것으로 보임)

쟁점 2: 법률유보원칙 위배 여부

• 법리: 기본권은 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있고, 이는 법률에 근거한 규율을 요청하는 것으로 그 형식이 반드시 법률일 필요는 없더라도 법률상의 근거는 있어야 함. 하위법령에 규정된 내용이 법률상 근거가 있는지는 관련 법령조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 고려하여 종합적으로 판단하여야 하며, 수권법령조항 자체가 위임 사항과 범위를 명확히 규정하지 않았더라도 관련 법규의 전반적 체계와 관련 규정에 비추어 위임받은 내용과 범위의 한계를 객관적으로 확인할 수 있다면 위임입법의 한계를 벗어난 것이 아님
• 포섭: 공직선거법 제158조 제3항은 사전투표관리관으로 하여금 '사전투표관리관' 칸에 자신의 도장을 찍어 교부하도록 정하고 있어 인쇄날인이 허용되지 않는 것으로 해석될 여지가 있으나, 사전투표도 유권자가 선거권을 행사하는 절차로서 선거일 투표와 목적이 다르지 않으므로 사전에 이루어지기에 불가피한 특별 사항 외에는 투표 일반에 관한 규정이 그대로 적용될 수 있음. 공직선거법 제158조 제8항(전기통신 장애 등 발생 시 사전투표절차를 규칙으로 정함), 제151조 제4항(청인 날인의 인쇄날인 갈음 및 규칙 위임)ㆍ제9항(투표용지 규격ㆍ봉함 등 규칙 위임), 제157조 제8항(투표용지 날인ㆍ교부방법 등 규칙 위임)에 비추어 공직선거법은 사전투표 또는 선거일 투표의 투표용지에 관한 사항을 중앙선거관리위원회규칙으로 정할 수 있도록 충분히 근거를 마련하고 있음. 사전투표가 선거일 투표에 비해 위조 투표용지 사용가능성이 높다고 볼 수 없는 점, 전국 어느 투표소에서든 투표 가능하여 인원 예측이 어렵다는 점에 비추어 직접 날인 외의 방법 사용도 가능함. 대법원도 공직선거법 제158조 제3항이 사전투표관리관의 직접 날인을 전제하는 것은 아니라고 판시함(대법원 2019. 9. 26. 선고 2017수122 판결)
• 결론: 심판대상조항이 법률유보원칙에 위배되어 청구인들의 선거권을 침해한다고 볼 수 없음

쟁점 3: 입법형성권의 한계 일탈 여부

• 법리: 선거권은 그 내용과 절차를 법률에서 구체적으로 정하지 않는 이상 현실적으로 행사되기 어려우므로 법률이 정하는 바에 의하여 비로소 구체화됨. 사전투표관리관이 투표용지에 찍는 도장의 날인을 인쇄날인으로 갈음할 것인지는 기본적으로 입법자가 국민의 의식수준, 선거풍토, 투표용지의 발급과 교부절차, 개표환경 등 여러 사항을 종합하여 결정할 입법정책에 속하는 문제이므로, 입법권이 자의적으로 행사되어 현저하게 불합리하고 불공정한 입법이 되었다고 인정되지 않는 한 헌법에 위반된다고 볼 수 없음

• 포섭: 선거일 투표는 각 투표소별로 지정된 선거인만 방문하여 방문자 수ㆍ대기시간 예측이 비교적 쉬우나, 사전투표는 선거인별 지정된 투표소가 없어 전국 어느 투표소에서든 투표가 가능하므로 각 사전투표소에서는 총 방문자 수나 대기시간을 예측하는 것이 현저히 곤란함. 심판대상조항은 이를 고려하여 사전투표의 효율적 진행을 위해 인쇄날인을 허용함. 위조된 투표지의 유입가능성에 관하여는, 사전투표용지 발급기가 봉함ㆍ봉인된 상태에서 사전투표관리관에게 인계되고(공직선거관리규칙 제72조 제2항), 사전투표관리관이 사전투표소에서 투표용지 발급기를 이용하여 투표용지를 작성하며(공직선거법 제151조 제6항), 사전투표참관인이 사전투표 상황을 참관하고 관할 우체국장에게 투표지를 인계하기까지 동행하고(공직선거법 제162조 제1항), 사전투표관리관은 매일의 투표 마감 후 '사전투표록'에 발급수ㆍ교부수를 기록하며(공직선거관리규칙 제86조 제11항) 실물 투표지도 존재하므로, 발급ㆍ교부수와 실제 투표수를 비교하여 사후적으로 선거부정 여부를 검증하는 것도 가능함. 이를 종합하면 심판대상조항으로 인하여 사전투표관리관이 직접 도장을 찍을 때에 비하여 위조 투표지의 유입가능성이 있다고 보기 어려움

• (가) 제한되는 기본권: 선거권 — 헌법 제24조에 근거하며, 국민이 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 공무원을 선출하는 권리

• (나) 입법형성권 한계 일탈 여부에 관한 심사:

  • (1) 심사기준: 선거권의 구체적 내용ㆍ절차는 입법자가 국민의 의식수준, 선거풍토, 투표용지의 발급ㆍ교부절차, 개표환경 등을 종합하여 정할 입법정책 사항이므로, 입법권이 자의적으로 행사되어 현저하게 불합리하고 불공정한 입법이 되었다고 인정되지 않는 한 헌법에 위반되지 아니함
  • (2) 구체적 판단: 사전투표는 전국 어느 투표소에서든 가능해 방문자 수ㆍ대기시간 예측이 현저히 곤란하다는 사전투표 특유의 사정을 고려하여 인쇄날인을 허용한 것이고, 투표용지 발급기의 봉함ㆍ봉인, 참관인의 동행, 사전투표록 기재, 실물투표지에 의한 사후 검증 가능성 등의 안전장치가 갖추어져 있어 위조 투표지 유입가능성이 크다고 볼 수 없으므로, 이러한 입법자의 선택이 현저히 불합리하거나 불공정하다고 볼 수 없음

• 결론: 심판대상조항이 입법형성권의 한계를 일탈하여 청구인들의 선거권을 침해한다고 볼 수 없음

• 최종 결론: 청구인들의 심판청구를 모두 기각함(재판관 김형두의 보충의견 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견)

참조: 헌법재판소 2023. 10. 26. 선고 2022헌마232 결정