2020헌마107 학교보건법 시행규칙 [별표 2의2] 제1호 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 본문에 명시된 바 없음

본안 판단

• 학교시설에서의 유해중금속 등 유해물질의 예방 및 관리 기준을 규정한 학교보건법 시행규칙 제3조 제1항 제1호의2 [별표 2의2] 제1호, 제2호(심판대상조항)에 마사토 운동장에 대한 규정을 두지 아니한 것이 청구인의 환경권을 침해하는지 여부
• 청구인의 평등권ㆍ보건권 침해 주장은 마사토 운동장에 대한 유해중금속 등 관리 기준의 부재를 다투는 것으로서 환경권 침해 주장과 실질적으로 다르지 않으므로, 환경권 침해 여부에 관하여 판단하는 이상 평등권ㆍ보건권 침해 여부는 더 나아가 살피지 않음

2) 사실관계

• 청구인은 이 사건 심판청구일 당시 마사토 운동장이 설치된 고등학교에 재학 중이던 학생
• 심판대상: 학교보건법 시행규칙(2019. 10. 24. 교육부령 제194호로 개정된 것) 제3조 제1항 제1호의2 [별표 2의2] 제1호, 제2호(이하 '심판대상조항')
• [심판대상조항 원문] 제3조(환경위생 및 식품위생의 유지관리) ① 「학교보건법」 제4조에 따라 학교의 장이 유지ㆍ관리해야 하는 학교시설[교사대지(校舍垈地)ㆍ체육장, 교사ㆍ체육관ㆍ기숙사 및 급식시설, 교사대지 또는 체육장 안에 설치되는 강당 등]에서의 환경위생 및 식품위생에 관한 기준은 다음 각 호와 같다. 1의2. 유해중금속 등 유해물질의 예방 및 관리 기준은 별표 2의2와 같다. [별표 2의2] 1. 체육장 등의 학교시설에 설치하는 인조잔디 및 탄성포장재는 「산업표준화법」 제15조 제1항에 따른 인증을 받은 제품을 사용할 것. 2. 제1호에 따라 설치한 인조잔디 및 탄성포장재의 파손 여부, 유해중금속 등 유해물질의 발생 여부를 주기적으로 점검하고, 필요한 조치를 할 것
• 2019. 4. 23. 개정된 학교보건법은 학교의 장의 환경위생 유지ㆍ관리 대상을 교사대지ㆍ체육장 등 학교시설로 확대하고 유해중금속 등 유해물질의 예방ㆍ관리 의무를 부과하면서 구체적 내용을 교육부령에 위임하였고(제4조 제1항), 이에 따라 2019. 10. 24. 개정ㆍ시행된 시행규칙이 체육장 등에 설치하는 인조잔디 및 탄성포장재에 대한 인증제품 사용 의무 및 주기적 점검ㆍ조치 의무를 신설함(심판대상조항)
• 심판대상조항이 체육장 등 바닥재 중 인조잔디와 탄성포장재에 대해서만 품질기준 및 주기적 점검ㆍ조치 의무를 규정하고 마사토에는 아무런 규정을 두지 아니하여 청구인의 평등권, 환경권, 보건권 등을 침해한다고 주장하며, 청구인이 2020. 1. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인 주장 요지: 마사토는 국내 학교 운동장의 70% 이상을 차지하는 바닥재이고 설치ㆍ사용 과정에서 유해중금속 등이 혼입ㆍ유입될 가능성이 있는데도 마사토에 대한 규정을 두지 아니한 것은 불완전ㆍ불충분한 행정입법으로서 행정입법 작위의무에 위배되고, 마사토 운동장 재학생인 청구인을 인조잔디ㆍ탄성포장재 운동장 재학생과 차별하여 평등권을 침해하며 환경권ㆍ보건권도 침해함
• 침해의 원인이 되는 공권력 행사(부작위): 심판대상조항이 인조잔디 및 탄성포장재에 대해서만 유해중금속 등 관리 기준을 두고 마사토 운동장에 대하여는 규정을 두지 아니한 불완전한 행정입법

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
학교보건법 시행규칙(2019. 10. 24. 교육부령 제194호) 제3조 제1항 제1호의2 [별표 2의2] 제1호, 제2호 (심판대상조항)	체육장 등 학교시설에 설치하는 인조잔디ㆍ탄성포장재의 인증제품 사용 의무 및 주기적 점검ㆍ조치 의무
환경권 (헌법 제35조 제1항)	모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 함
헌법 제10조	국가는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 보장할 의무를 지며, 기본권은 객관적 가치질서로서의 성격을 가짐
헌법 제35조 제2항	환경권의 내용과 행사는 법률로 구체적으로 정함
학교보건법(2019. 4. 23. 법률 제16339호) 제4조 제1항	학교의 장은 교육부령이 정하는 바에 따라 유해중금속 등 유해물질의 예방ㆍ관리 등 환경위생을 유지ㆍ관리하여야 함
학교보건법 시행규칙 제3조 제2항, 제3항	학교의 장의 점검 실시 의무 및 점검 종류ㆍ시기ㆍ방법의 교육부 고시 위임
토양환경보전법(2011. 4. 5. 법률 제10551호) 제4조의2, 제5조 제1항, 제16조	토양오염 우려기준ㆍ대책기준을 환경부령으로 정하고 전국 토양오염 실태를 상시측정함
구 토양환경보전법 시행규칙 제1조의5, 제20조	학교용지를 토양오염 우려기준ㆍ대책기준상 가장 엄격한 1지역으로 분류
환경정책기본법(2019. 1. 15. 법률 제16267호) 제3조	환경을 자연환경ㆍ생활환경으로 분류하고, 생활환경에 토양ㆍ화학물질 등을 포함시킴

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음
• 본안 판단:
  • 환경권은 헌법 제35조 제1항에 따라 보장되며, 생명ㆍ신체의 자유를 보호하는 토대를 이루고 궁극적으로 '삶의 질' 확보를 목표로 하는 권리로서, 국가로부터 건강하고 쾌적한 환경을 향유할 자유를 침해당하지 않을 권리와 국가에 대하여 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 요구할 수 있는 권리가 인정되는 종합적 기본권임
  • 환경권의 보호대상이 되는 환경에는 자연환경뿐만 아니라 인공적 환경과 같은 생활환경도 포함되고, 환경정책기본법 제3조도 생활환경에 토양, 화학물질 등을 포함시키고 있으므로, 토양에서 유해중금속 등의 화학물질을 제거ㆍ방지하여 건강한 환경에서 생활할 권리는 환경권의 한 내용을 구성함
  • 환경권의 내용과 행사는 법률로 구체적으로 정해지나(헌법 제35조 제2항), 이는 입법자가 그 취지에 부합하도록 법률로써 구체화하도록 한 것이지 입법을 전혀 하지 아니하거나 어떠한 내용이든 법률로 정하기만 하면 된다는 것은 아니므로, 환경권 보호 입법이 없거나 현저히 불충분하여 환경권을 침해하고 있다면 헌법재판소에 그 구제를 구할 수 있음(헌재 2019. 12. 27. 2018헌마730 참조)
  • 헌법 제10조에 따라 국가는 불가침의 기본적 인권을 확인ㆍ보장할 의무를 지고 기본권은 객관적 가치질서로서의 성격을 가지므로, 생명ㆍ신체의 보호와 같은 중요한 기본권적 법익 침해에 대해서는 그것이 사인에 의해 유발된 것이라 하더라도 국가가 적극적인 보호의무를 지며, 헌법 제35조 제1항의 환경보전 노력의무, 환경침해의 사인 유발 빈발성 등을 고려할 때 국가는 사인에 의한 환경권 침해에 대해서도 적극적으로 보호조치를 취할 의무를 부담함(헌재 2019. 12. 27. 2018헌마730 참조)
  • 국가의 기본권 보호의무를 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자가 어떻게 실현할 것인가는 원칙적으로 권력분립ㆍ민주주의 원칙에 따라 정치적 책임을 지는 입법자의 책임범위에 속하므로, 헌법재판소는 제한적으로만 그 보호의무 이행을 심사할 수 있고, 이때 국가가 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는가 하는 '과소보호금지원칙'의 위반 여부를 기준으로 삼아야 함(헌재 2019. 12. 27. 2018헌마730 참조)
  • 심판대상조항에 마사토에 관한 기준이 없다고 하더라도 기본권 보호의무 위반에 해당하려면 국가가 마사토 운동장에 대한 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하지 않았음이 명백히 인정되어야 하는데, ① 학교보건법 시행규칙 제3조 제3항에 따른 교육부 고시상 학교장이 필요시 마사토 운동장에 대해서도 유해중금속 등 특별 점검이 가능하고, ② 토양환경보전법령이 학교용지를 토양오염 1지역으로 분류해 전국 280개 학교용지에 측정망을 설치해 상시측정하며, ③ 구 교육시설재난공제회(현 한국교육시설안전원)의 '학교운동장 바닥마감재 조성 및 유지관리 가이드'가 마사토 반입 시 중금속ㆍ석면 검사 및 주기적 점검을 권고하고, ④ 전국 17개 교육청 중 16개 교육청이 '친환경 운동장 조성 조례' 등으로 학교장ㆍ교육감의 유해물질 관리를 의무화하고 있어, 이러한 법령ㆍ지침ㆍ조례를 통해 마사토 운동장에 대한 관리가 이루어지고 있음
  • 과소보호금지원칙 판단은 관련 법익의 종류ㆍ위상, 침해ㆍ위험의 태양과 정도, 상충 법익의 의미 등을 비교형량하여 구체적으로 확정하여야 하므로(헌재 2019. 12. 27. 2018헌마730 참조), 지속적으로 유해중금속 검출 문제가 제기된 인조잔디ㆍ탄성포장재와 천연소재 마사토가 반드시 동일한 수준으로 규율되어야 한다고 보기 어렵고, 청구인 주장의 오염물질 혼입ㆍ외기 유입 가능성은 마사토의 속성이 아니라 설치 공정상 하자나 외부적 오염원에 의한 것으로서 민ㆍ형사상 제재와 개별 규제로 우선 규율될 문제이므로, 마사토 기준이 도입되지 않았다는 사정만으로 국가의 환경권 보호의무가 과소하게 이행되었다고 평가할 수 없어 심판대상조항은 환경권을 침해하지 아니함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 적법요건 판단

• 법리: 본문에 명시된 바 없음
• 포섭: 본문에 명시된 바 없음
• 결론: 본문에 명시된 바 없음

쟁점 2: 심판대상조항이 마사토 운동장에 대한 유해중금속 등 예방ㆍ관리 기준을 규정하지 아니한 것이 청구인의 환경권을 침해하는지 여부

(가) 제한되는 기본권

• 환경권(헌법 제35조 제1항): 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리로서, 국가로부터 침해당하지 않을 자유권적 측면과 국가에 요구할 수 있는 청구권적 측면을 포함하는 종합적 기본권. 보호대상 환경에는 자연환경뿐 아니라 토양 등 생활환경도 포함됨

(나) 과소보호금지원칙에 의한 심사

• (1) 심사기준: 국가의 환경권 보호의무 이행 여부는 국가가 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는가 하는 '과소보호금지원칙' 위반 여부를 기준으로 심사함. 마사토에 관한 기준이 없다는 사정만으로 곧바로 위반이 되는 것이 아니라, 국가가 최소한의 보호조치를 취하지 않았음이 명백히 인정되어야 함

• (2) 구체적 판단:

  • 법리: 다른 법령ㆍ고시ㆍ지침ㆍ조례를 통해 최소한의 보호조치가 이루어지고 있는지, 인조잔디ㆍ탄성포장재와 마사토를 동일한 관리 기준으로 규율해야 하는지를 비교형량하여 판단함
  • 포섭: 청구인이 재학 중인 고등학교의 마사토 운동장에는 심판대상조항의 인조잔디ㆍ탄성포장재 기준이 적용되지 않으나, ① 학교보건법 시행규칙 제3조 제3항 위임 고시상 학교장이 필요시 마사토 운동장에 대해서도 유해중금속 등 특별 점검이 가능하고, ② 토양환경보전법령상 학교용지가 토양오염 1지역으로 분류되어 전국 280개 학교용지 측정망으로 상시측정되며, ③ 한국교육시설안전원의 가이드가 마사토 반입 시 중금속ㆍ석면 검사 및 주기적 점검을 권고하고, ④ 전국 16개 교육청의 '친환경 운동장 조성 조례' 등이 학교장ㆍ교육감의 유해물질 관리를 의무화하고 있어, 마사토 운동장에 대한 관리가 이미 이루어지고 있음. 또한 지속적으로 유해중금속 검출 문제가 제기된 인조잔디ㆍ탄성포장재와 천연소재인 마사토를 동일한 수준으로 규율할 필요는 없고, 청구인이 주장하는 오염물질 혼입ㆍ외기 유입 가능성은 마사토의 속성이 아니라 설치 공정상 하자나 외부적 오염원에 의한 것으로서 민ㆍ형사상 제재와 개별 규제로 우선 규율될 문제임
  • 결론: 심판대상조항에 마사토 운동장 기준이 도입되지 않았다는 사정만으로 국가의 환경권 보호의무가 과소하게 이행되었다고 평가할 수 없으므로, 심판대상조항은 청구인의 환경권을 침해하지 아니함

• 최종 결론: 이 사건 심판청구를 기각함

참조: 헌법재판소 2024. 4. 25. 선고 2020헌마107 결정