2000두8684 토지형질변경행위허가신청반려처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 도시계획법상 토지형질변경허가에서 '당해 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려'의 판단이 행정청 재량에 속하는지 여부 및 '공공목적상 원형유지 필요 지역'의 판단 기준
• 이 사건 신청지가 형질변경허가 금지 대상인 '공공목적상 원형유지 필요 지역'에 해당하는지 여부
• 행정청의 행위에 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위한 요건 및 이 사건 불허가처분이 신뢰보호원칙에 반하는지 여부

소송법적 쟁점

• 행정처분 취소소송에서 당초의 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 없는 별개의 사실을 처분사유로 추가·변경할 수 있는지 여부 및 그 동일성 판단 기준

2) 사실관계

• 원고는 1999. 4. 30. 그 지상에 주택을 신축하기 위하여 자신 소유의 서울 종로구 소재 대 628㎡ 중 265㎡(이 사건 신청지)에 관하여 토지형질변경허가를 신청함
• 피고(서울특별시 종로구청장)는 1999. 5. 28. "이 사건 신청지는 북한산 국립공원에 인접한 미개발지로서, 그 지역의 합리적 이용을 위한 근본적인 해결책을 마련하기 위한 대책을 수립 중이므로 그 결과가 확정될 때까지 허가 여부를 유보한다"는 취지의 불허가처분(이 사건 처분)을 함
• 피고는 취소소송에서 "이 사건 신청지 일대는 북한산국립공원과 인접하여 자연경관이 수려한 지역으로서 형질변경을 허가할 경우 주변의 환경·풍치·미관 등을 크게 손상시킬 우려가 있으므로 공공목적상 원형유지의 필요가 있는 곳으로서 형질변경허가 금지 대상"이라는 사유를 추가로 주장함
• 이 사건 신청지 일대는 종전 주택지조성사업이 시행되었으나 신청지는 원형택지로 남아 있었고, 사업 준공검사 당시 원형택지에 대하여는 건축시 별도로 형질변경 등에 관한 허가를 얻어 택지정지를 하여야 건축이 가능하다는 조건이 붙어 있었음
• 원심(서울고법 2000. 10. 17. 선고 2000누4707 판결)은 원고 패소로 판단하였고, 원고가 상고함
• 상고이유는 ① 처분사유 아닌 사유를 정당성의 근거로 삼아 실질적 법치주의를 위배하고 처분사유 사후변경의 범위에 관한 법리를 오해한 위법 ② 재량권 일탈·남용, 비례·평등의 원칙 및 행정의 일관성·안정성 원칙에 관한 법리오해·심리미진·채증법칙 위배 ③ 신뢰의 원칙에 관한 법리오해를 주장함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 제1호(현행 제46조 제1항 제2호 참조)	토지형질변경허가의 근거 규정
구 도시계획법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것) 제5조의2(현행 제45조 제3호 참조)	형질변경허가 세부기준 위임 규정
구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제1호, 제3호	형질변경허가 금지 지역(환경·풍치·미관 손상 우려 지역, 공공목적상 원형유지 필요 지역) 규정
행정소송법 제1조, 제19조, 제27조	항고소송의 대상 및 재판 일반 규정
행정절차법 제4조 제2항	신의성실 및 신뢰보호 규정

판례요지

• 처분사유의 추가·변경 허용 범위
  • 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 실질적 법치주의와 행정처분 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서, 처분청은 당초처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 처분사유로 주장함은 허용되지 아니함
  • 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정됨(대법원 1999. 3. 9. 선고 98두18565 판결 참조)
  • 당초 처분사유(미개발지 이용대책 수립 시까지 허가유보)와 추가 주장 사유(환경·풍치·미관 손상 우려로 인한 공공목적상 원형유지 필요)는 모두 신청지가 북한산국립공원에 인접하여 있다는 점을 공통으로 하고, 도시환경 보전 등 중대한 공익상의 필요로 형질변경을 불허한다는 취지도 공통되므로 기본적 사실관계의 동일성이 인정됨
• 형질변경허가에서의 재량 및 공공목적상 원형유지 필요 지역의 판단 기준
  • 도시계획법에 의한 토지형질변경허가에 있어서 허가 신청된 당해 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는지 여부 등의 판단에 관하여는 일단 행정청에게 재량권이 부여되어 있음
  • '환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역'인가 여부는 당해 토지뿐 아니라 인접 주위 토지에 미치는 영향, 원형보존의 필요성 유무 및 도시 전체의 미관과 관련하여 종합적으로 판단하여야 함
  • '공공목적'이란 도시계획구역 안에서의 토지의 합리적인 이용과 도시계획사업에 지장을 주지 않게 하기 위한 목적 일반을 포괄하는 개념으로, 형질변경으로 산림 및 경관을 훼손하거나 주변 유사토지에 대한 개발유발 파급효과가 있다면 이러한 사정도 '공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역'에 해당하는지 여부를 결정하는 한 가지 기준으로 참작될 수 있음(대법원 1998. 8. 25. 선고 98두5989 판결, 1998. 11. 13. 선고 98두7343 판결, 2001. 1. 16. 선고 99두8886 판결 등 참조)
  • 이 사건 신청지는 규칙 제4조 제1항 제3호 소정의 공공목적상 원형의 유지가 필요한 지역에 해당하고, 그 원형유지를 통하여 얻는 이익이 개발로 인하여 얻는 이익보다 더 큼
• 신뢰보호원칙의 적용 요건
  • 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 그 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 다섯째 그 견해표명에 따른 처분이 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 함(대법원 1998. 11. 13. 선고 98두7343 판결 참조)
  • 주택지조성사업 준공검사 당시 원형택지로 남은 토지에 대하여는 별도의 형질변경허가를 얻어야 건축이 가능하다는 조건이 붙어 있었으므로, 피고가 형질변경을 허가하겠다는 공적 견해표명을 한 것으로 볼 수 없고 원고의 신뢰에 귀책사유가 없다고도 할 수 없어 신뢰보호의 원칙에 반하지 아니함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 처분사유의 추가·변경 허용 여부

• 법리: 처분사유의 추가·변경은 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 범위 내에서만 허용되고, 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초 사회적 사실관계가 동일한지로 판단함
• 포섭: 당초 처분사유와 소송에서 추가한 사유는 모두 신청지가 북한산국립공원에 인접한다는 사실을 공통 기초로 하고, 도시환경 보전이라는 공익상 필요라는 취지도 공통되므로 기본적 사실관계의 동일성이 인정됨
• 결론: 처분사유가 아닌 사유를 정당성의 근거로 삼아 실질적 법치주의를 위배하였다거나 처분사유 사후변경의 범위에 관한 법리를 오해한 위법이 없음. 이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유 없음

쟁점 2: 재량권 일탈·남용 및 공공목적상 원형유지 필요 지역 해당 여부

• 법리: 형질변경허가 여부 판단은 행정청의 재량에 속하며, 공공목적상 원형유지 필요 지역인지는 환경·풍치·미관에 대한 영향과 개발유발 파급효과 등을 종합적으로 참작하여 판단함
• 포섭: 이 사건 신청지는 북한산국립공원에서 이어진 삼림지대 일부로 임상이 양호하고 자연경관이 수려하여 개발시 산림 훼손 및 경관 파괴가 현저하고, 절개·굴토시 산사태 등으로 산복도로 및 하단 주거지 안전에 영향을 줄 수 있으며, 산복도로 상단 중 입지가 가장 좋지 않은 신청지까지 개발을 허용하면 산림 훼손이 광범위하게 확산될 우려가 높으므로 공공목적상 원형유지 필요 지역에 해당하고, 원형유지 이익이 개발 이익보다 더 큼
• 결론: 재량권 일탈·남용이나 비례의 원칙, 평등의 원칙 또는 행정의 일관성·안정성에 관한 법리오해, 심리미진이나 채증법칙 위배로 인한 사실오인 등의 위법이 없음. 이 점에 관한 상고이유의 주장도 이유 없음

쟁점 3: 신뢰보호원칙 위반 여부

• 법리: 신뢰보호의 원칙이 적용되려면 공적 견해표명, 신뢰에 대한 귀책사유 없음, 그에 상응하는 행위, 견해표명에 반하는 처분으로 인한 이익 침해, 공익 등을 현저히 해하지 않을 것의 다섯 요건을 모두 갖추어야 함
• 포섭: 주택지조성사업 준공검사 당시 원형택지에 대하여는 별도의 형질변경허가를 얻어 택지정지를 하여야 건축이 가능하다는 조건이 붙어 있었으므로, 피고가 신청지에 대한 형질변경을 허가하겠다는 취지의 공적 견해표명을 한 것으로 볼 수 없고, 원고가 형질변경허가를 받아 건축할 수 있으리라 신뢰한 데 귀책사유가 없다고도 할 수 없음
• 결론: 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하는 것으로서 위법하다고 할 수 없음. 신뢰의 원칙에 관한 법리오해 등의 위법이 없어 이 점에 관한 상고이유의 주장 역시 이유 없음
• 최종 결론: 상고 기각. 상고비용은 원고의 부담으로 함

참조: 대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결