2000추29 단양군공유재산관리조례중개정조례안에대한재의결

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 지방자치단체의 자치사무·단체위임사무에 관한 자치조례 제정의 한계
• 지방자치법 제15조 소정의 '법령의 범위 안'의 의미 및 국가법령이 이미 존재하는 사항을 조례가 규정한 경우의 적법 요건
• 공유재산 관리행위를 지방의회의 의결사항으로 규정한 조례안이 법령에 위반되는지 및 형평에 반하는지 여부

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 원고는 단양군, 피고는 단양군의회
• 원고가 1999. 9. 13. 피고에게 '단양군공유재산관리조례중개정조례안'(이 사건 조례안)의 의결을 요구함
• 피고는 2000. 1. 28. 그중 제37조 제1항(이 사건 계쟁 조항)을 수정 의결함
• 이 사건 계쟁 조항은 그 단서에서 '원형을 변형하는 광업용 임대 등 관리의 경우'에도 지방의회의 의결을 받아야 하는 것으로 규정하여, 공유재산의 취득과 처분 외에 원형 변경이 초래될 수 있는 광업용 재산 임대와 같은 관리행위도 의결사항으로 정하였는데, 원고가 당초 의결을 요구한 안에는 공유재산의 취득과 처분만이 의결사항으로 되어 있었고 관리행위는 대상에서 제외되어 있었음
• 이를 이송받은 원고는 2000. 2. 12. 계쟁 조항이 법령에 위반된다는 이유로 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 2000. 3. 23. 당초의 수정 의결과 같은 내용으로 재의결함
• 원고는 이 사건 계쟁 조항이 위임조례에 해당함에도 지방자치법·지방재정법 등 상위 법령의 위임 범위를 넘어 그 취지에 반하는 사항을 규정하고 있고, 국유지·도유지의 대부에는 별도 승인절차가 불필요한 반면 하급 지방자치단체 소유지인 군유지 대부에는 피고의 의결을 받도록 하여 형평에 반한다고 주장하며 재의결의 효력 배제를 구함
• 대법원에 직접 소가 제기된 기관소송으로, 별도의 하급심 경과는 없음
• 변론종결 2000. 11. 10.

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
지방자치법 제9조 제1항, 제2항 제1호 (자)목	자치사무의 범위(공유재산 관리 포함) 규정
지방자치법 제15조	조례는 법령의 범위 안에서 제정할 수 있다는 자치조례의 사항적 한계 규정
지방자치법 제35조 제1항 제6호, 제2항	지방의회 의결사항(중요재산 취득·처분 등) 및 조례로 의결사항을 추가 정할 수 있다는 규정
지방자치법시행령 제15조의3	중요재산 취득·처분에 관한 관리계획 규정
지방재정법 제77조, 지방재정법시행령 제84조	중요재산의 취득·처분에 관한 지방의회 의결 규정

판례요지

• 자치조례 제정의 한계
  • 지방자치단체는 원칙적으로 고유사무인 자치사무와 법령에 의하여 위임된 단체위임사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있는 외에, 개별 법령에서 특별히 위임하고 있을 경우에는 그러한 사무에 속하지 아니하는 기관위임사무에 관하여도 위임의 범위 내에서 위임조례를 제정할 수 있음
  • 조례가 규정하고 있는 사항이 그 근거 법령 등에 비추어 자치사무나 단체위임사무에 관한 것이라면 이는 자치조례로서 지방자치법 제15조가 규정하는 '법령의 범위 안'이라는 사항적 한계가 적용될 뿐, 위임조례와 같이 국가법에 적용되는 일반적인 위임입법의 한계가 적용될 여지는 없음
• '법령의 범위 안'의 의미
  • 지방자치법 제15조에서 말하는 '법령의 범위 안'이라는 의미는 '법령에 위반되지 아니하는 범위 안'이라는 의미로 풀이됨
  • 특정 사항에 관하여 국가 법령이 이미 존재할 경우에도 그 규정의 취지가 반드시 전국에 걸쳐 일률적인 규율을 하려는 것이 아니라 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하고 있다고 해석될 때에는, 조례가 국가 법령에서 정하지 아니하는 사항을 규정하고 있다고 하더라도 이를 들어 법령에 위반되는 것이라고 할 수 없음(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조)
• 공유재산 관리행위의 지방의회 의결사항 여부
  • 지방자치법 제35조 제1항 제6호·시행령 제15조의3과 지방재정법 제77조·시행령 제84조는 일정한 중요재산의 취득과 처분에 관하여만 관리계획으로 정하여 지방의회의 의결을 받도록 규정할 뿐, 공유재산의 대부와 같은 관리행위가 의결사항인지는 명시적으로 규정하지 아니함
  • 그러나 지방자치법 제35조 제2항이 제1항이 정한 사항 외에 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 조례로써 정할 수 있도록 규정하고 있고, 공유재산의 관리가 그 취득·처분과 달리 지방자치단체장의 고유권한에 속하여 지방의회가 사전에 관여하여서는 아니되는 사항이라고 볼 근거는 없음
  • 국가 법령이 관리행위에 관하여 별도 규정을 두지 아니하였다 하더라도, 이는 관리행위를 지방의회의 의결사항으로 하는 것을 일률적으로 배제하고자 하는 취지가 아니라 각 지방자치단체가 조례로써 별도로 정할 것을 용인하고 있는 것으로 보아야 함
• 계쟁 조항의 적법성 및 형평 위반 여부
  • 조례안이 규정하고 있는 공유재산의 관리는 지방자치법 제9조 제2항 제1호 (자)목 등에 의해 지방자치단체의 자치사무에 해당함이 분명하므로, 위 조례안은 자치조례로서 지방자치법 제15조의 '법령의 범위 안'이라는 사항적 한계가 적용될 뿐임
  • 조례안이 공유재산 관리행위를 지방의회 의결사항으로 규정한 것은 지방자치법 제35조 제2항의 규정에 기한 것으로서 법령의 범위 안이라는 자치조례의 사항적 한계 내의 규정임
  • 군유지의 관리행위에 관하여 국유지·도유지의 경우보다 더 엄격한 지방의회의 관여가 이루어지게 되더라도, 국유지·도유지의 관리행위 자체가 원래 지방의회의 관여가 허용되는 자치사무에 속하지 아니하는 이상 그러한 사정을 들어 형평에 반한다고 할 수 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 계쟁 조항의 성격 및 위임조례 법리 적용 여부

• 법리: 조례가 규정하는 사항이 자치사무나 단체위임사무에 관한 것이면 자치조례로서 지방자치법 제15조의 '법령의 범위 안'이라는 사항적 한계만 적용되고, 위임조례와 같은 일반적 위임입법의 한계는 적용되지 않음
• 포섭: 이 사건 계쟁 조항이 규정하는 공유재산의 관리는 지방자치법 제9조 제2항 제1호 (자)목 등에 의하여 지방자치단체의 자치사무에 해당하므로, 계쟁 조항은 자치조례로서 사항적 한계만 적용됨
• 결론: 계쟁 조항이 위임조례에 해당하여 상위 법령의 위임 범위를 넘었다는 원고 주장은 그 전제(위임조례)가 잘못되어 받아들일 수 없음

쟁점 2: 계쟁 조항의 법령 위반 여부

• 법리: 국가 법령이 중요재산 취득·처분에 관하여만 지방의회 의결을 규정하고 공유재산 관리행위에는 별도 규정을 두지 아니한 것은 관리행위를 조례로써 별도로 정하는 것을 용인하는 취지이며, 지방자치법 제35조 제2항에 근거하여 조례로 의결사항을 추가할 수 있음
• 포섭: 계쟁 조항이 원형을 변형하는 광업용 임대 등 관리행위를 지방의회 의결사항으로 규정한 것은 지방자치법 제35조 제2항에 근거한 것으로서, 지방자치법 제15조가 정하는 법령의 범위 안이라는 자치조례의 사항적 한계 내의 규정에 해당함
• 결론: 이를 들어 법령에 위반된 조례 규정이라고 할 수 없음

쟁점 3: 형평 위반 여부

• 법리: 국유지·도유지의 관리행위 자체는 원래 지방의회의 관여가 허용되는 자치사무에 속하지 아니함
• 포섭: 계쟁 조항에 의해 군유지의 관리행위에 관하여 국유지·도유지보다 더 엄격한 지방의회의 관여가 이루어지게 되더라도, 국유지·도유지의 관리행위는 애초 자치사무에 속하지 아니하여 비교의 대상이 될 수 없음
• 결론: 형평에 반한다고 할 수 없음
• 최종 결론: 원고의 청구를 기각함. 소송비용은 원고의 부담으로 함

참조: 대법원 2000. 11. 24.자 2000추29 결정