2000헌마122 농업기반공사및농지관리기금법 부칙 제6조 단서 위헌확인

1) 쟁점

• 적법요건 판단

  • 이 사건 조항이 정관에 예우 사항을 위임하고 있어 통상 직접성 요건이 흠결되는 유형인데도, 청구인들이 이 사건 조항의 규정 형식 자체를 다투는 경우 헌법소원의 직접성 요건이 구비되었다고 볼 수 있는지 여부

• 본안 판단

  • 법률이 자치적인 사항을 공법적 단체의 정관으로 정하도록 위임한 경우 헌법 제75조, 제95조의 포괄위임입법금지 원칙이 적용되는지 여부
  • 이 사건 조항이 포괄위임입법금지 원칙 혹은 의회유보의 원칙에 위배하여 청구인들의 직업선택의 자유 등을 침해하는지 여부
  • 정관이 정한 재임용 선별 기준("58세 이하", "잔여임기 6개월 미만")이 자의적이어서 평등권을 침해하는지 여부

2) 사실관계

• 청구인 이○헌은 1997. 7. 1.부터 순창농지개량조합장, 청구인 백○석은 1997. 7. 1.부터 전북농지개량조합장, 청구인 김○관은 1997. 9. 3.부터 청양농지개량조합장, 청구인 조○관은 1997. 11. 26.부터 정읍농지개량조합장으로 각 구 농지개량조합법에 따라 임기 4년으로 재직
• 심판대상은 농업기반공사및농지관리기금법(1999. 2. 5. 법률 제5759호) 부칙 제6조 단서(이 사건 조항)이며, 관련조항 원문은 다음과 같음
  • "법 부칙 제6조(임원에 관한 조치) 이 법 시행과 동시에 농어촌진흥공사, 농지개량조합 및 농지개량조합연합회의 임원은 임기가 종료된 것으로 본다. 다만, 농지개량조합장등 임원에 대하여는 잔여임기와 업무수행능력등을 감안하여 공사의 정관이 정하는 바에 따라 종전의 직위에 상응한 직무의 부여등 필요한 예우를 한다."
  • 법 부칙 제1조(시행일): 이 법은 2000년 1월 1일부터 시행함(부칙 제3조는 공포한 날로부터 시행)
  • "농업기반공사 정관(1999. 12. 27. 시행) 제4조(임원에 관한 조치) … 1.업무의 효율성과 직원의 정년 등을 고려하여 2000년 1월 1일 현재 58세 이하인 농지개량조합장을 공사의 계약직 지부장으로 임용할 수 있다. 다만, 잔여임기가 6개월 미만인 자는 제외한다. 2.공사의 계약직 지부장 및 임원으로 임용하지 않는 농지개량조합장, 농지개량조합연합회 및 농어촌진흥공사 상임임원은 다음 각호에서 정한 금전적인 예우를 한다."
• 청구인들은 모두 2000. 1. 1. 현재 58세가 넘어 정관상 계약직 지부장 임용기준에 맞지 않게 되었고, 침해의 원인이 되는 공권력 행사는 이 사건 조항(법률조항 자체)임
• 청구인들은 2000. 2. 18. 법 부칙 제6조 단서규정이 헌법 제75조, 제95조의 위임입법의 법리에 위배하여 직업선택의 자유·평등권 등을 침해한다며 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인들 주장: 이 사건 조항은 청구인들의 신분상 지위를 정관에 백지위임한 것으로, 법률의 위임은 구체적ㆍ개별적 사항을 법규명령에 함이 원칙인데 그보다 하위인 농업기반공사 정관에 위임한 것은 위임입법의 법리에 위배되고, 그 위임에 따른 정관의 자의적 기준이 직업선택의 자유·평등권을 침해하였다는 것
• 농업기반공사 의견: 이 사건 조항은 매개행위(정관 작성)를 통해 기본권이 관련되는 수익적 조항이라 직접성 요건 미비이고, 헌법 제75조·제95조는 법규명령의 한계를 정한 것으로 자치영역 정관위임에는 적용되지 않으며, 조항은 구체적 기준을 정하여 위임하였고 정관상 재임용 기준도 자의적이지 않다는 의견
• 농림부장관 의견은 농업기반공사의 의견과 대체로 같음

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
농업기반공사및농지관리기금법(1999. 2. 5. 법률 제5759호) 부칙 제6조 단서	심판대상조항 - 농지개량조합장등 임원에 대하여 잔여임기와 업무수행능력등을 감안하여 공사의 정관이 정하는 바에 따라 종전의 직위에 상응한 직무의 부여등 필요한 예우를 함
헌법 제40조	"입법권은 국회에 속한다" - 국민의 권리·의무 형성 등 기본적이고 본질적인 사항은 국회가 정하여야 한다는 근거
헌법 제75조	대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항 등에 관하여 대통령령을 발할 수 있음 - 포괄위임입법금지 원칙의 근거
헌법 제95조	국무총리 또는 행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있음
농업기반공사및농지관리기금법 부칙 제1조	시행일 - 이 법은 2000년 1월 1일부터 시행함(부칙 제3조는 공포한 날로부터 시행)
농업기반공사 정관(1999. 12. 27. 시행) 제4조	임원에 관한 조치 - 58세 이하·잔여임기 6개월 이상인 자는 계약직 지부장 임용 가능, 그 외는 공로금·특별위로금 지급
직업선택의 자유	청구인 주장 기본권(조문번호 본문에 명시된 바 없음)
평등권	정관상 선별기준 자의성 관련 청구인 주장 기본권(조문번호 본문에 명시된 바 없음)

결정요지

• 적법요건 판단: 헌법소원 대상 법률은 별도의 집행행위 매개 없이 그 자체로 직접 청구인의 기본권을 제한·박탈하는 경우에 직접성이 인정됨(헌재 1991. 11. 25. 89헌마99, 판례집 3, 585, 589). 이 사건 조항은 조합장 예우 사항을 정관에 위임하여 통상 직접성이 흠결되는 유형이나, 청구인들은 단순히 합당한 예우를 받지 못했다는 것이 아니라 이 사건 조항의 규정 형식 자체를 문제삼고 있고, 정관에 기본권 관련 사항을 위임할 수 있는지는 일반적 위임입법 문제와는 달리 특수한 헌법적 성격을 가지므로(국회가 자신의 의무를 회피하는 것이 되는 중대한 헌법문제로서 이 사건 조항을 직접 다툴 때에만 그 해명이 이루어질 수 있음), 헌법소원의 직접성 요건을 인정함이 상당함

• 본안 판단:

  • 헌법 제75조, 제95조가 정하는 포괄적인 위임입법의 금지는, 그 문리해석상 정관에 위임한 경우까지 그 적용 대상으로 하고 있지 않고, 또 권력분립의 원칙을 침해할 우려가 없다는 점 등을 볼 때, 법률이 정관에 자치법적 사항을 위임한 경우에는 원칙적으로 적용되지 않음. 위임입법을 엄격히 제한하는 것은 국민의 자유·권리에 관계되는 사항은 국민의 대표기관인 의회가 정함이 원칙이라는 권력분립 법리에 기인하므로, 법률이 행정부가 아니거나 행정부에 속하지 않는 공법적 기관의 정관에 위임하는 경우에는 그 원칙을 훼손할 여지가 없음. 조례의 경우 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 위임과 같이 구체적으로 범위를 정할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다는 법리(헌재 1995. 4. 20. 92헌마264등, 판례집 7-1, 564, 572)가 정관 위임에도 같이 적용될 수 있음. 독일 연방헌법재판소도 법규명령 위임입법의 한계를 정한 기본법 제80조 제1항은 공법적 기관에 자치적 규약제정권을 부여하는 경우에는 적용되지 않는다고 판단함(BVerfGE 제12권, 319, 325). 다만 그 사항이 국민의 권리 의무에 관련되는 것일 경우에는, 적어도 국민의 권리와 의무의 형성에 관한 사항을 비롯하여 국가의 통치조직과 작용에 관한 기본적이고 본질적인 사항은 반드시 국회가 정하여야 한다는(헌재 1998. 5. 28. 96헌가1, 판례집 10-1, 509, 515-516) 법률유보 내지 의회유보의 원칙이 지켜져야 하고, 기본적·본질적이 아닌 사항이라도 법률에서 정관으로 정하여질 내용을 되도록 범위를 한정시켜 위임하는 것이 바람직하며 정관으로 제정된 내용은 자의적인 것이어서는 안 됨
  • 이 사건 조항은 공사의 자치적 입법사항을 정관에 위임한 것으로 행정부의 법규명령에 위임한 것과 같이 볼 수 없어 헌법상 포괄위임입법금지 원칙이 적용되지 않음. 공사는 국가가 전액을 출자한 공법인이며, 정관은 각 직역별로 구성되고 순수한 민간인도 포함된 공사설립위원회가 작성하여 농림부장관의 인가를 받으므로 정관의 제정이 행정부에 의하여 이루어지는 경우로 볼 수 없음. 또한 이 사건 조항은 이미 조합장 등의 기존 임기가 종료된 것을 전제로 종전의 기득권 보호차원에서 필요한 예우를 규정한 것이므로 직업선택의 자유의 기본적이거나 본질적인 사항이라고 볼 수 없어 반드시 국회가 스스로 정할 사항은 아니며, 위임 사항은 공법상 법인인 농업기반공사 임원 선임 등에 관련된 공사의 자치행정 영역에 속하는 것으로서 3개 기관 통합에 따라 종전 임원의 선별적 재임용 평가가 필요하여 법률이 직접 규율하기 부적합하고, 이 사건 조항은 "잔여임기와 업무수행능력등을 감안하여" 정관이 정하도록 범위를 정하여 위임하였으므로 법률유보의 원칙에 위배되지 않고 직업선택의 자유를 침해한 것이라 볼 수 없음
  • 정관에서 정한 "58세 이하", "6개월 미만" 등 재임용 선별 기준이 자의적이라는 주장에 대하여, 청구인들은 정관 자체의 위헌성 여부를 이 사건 심판대상으로 삼지 않고 있고, 설사 그 주장을 살핀다 해도 공사의 임원에 대한 일반적인 정년제도 등을 감안할 때 정관의 그러한 내용이 비합리적이거나 자의적인 것이라고 보기는 어려워 청구인들의 평등권이 침해되었다고 보기 어려움

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 헌법소원의 직접성 요건 구비 여부 (적법요건 판단)

• 법리: 헌법소원 대상 법률은 별도의 집행행위 매개 없이 그 자체로서 직접 청구인의 기본권을 침해하는 경우에 직접성이 인정됨
• 포섭: 이 사건 조항은 조합장에 대한 예우 사항을 공사 정관에 위임하여 통상적으로는 직접성이 흠결되는 유형이나, 청구인들은 단순히 합당한 예우를 받지 못했다는 것이 아니라 이 사건 조항의 규정 형식 자체(정관 위임 형식)를 문제삼고 있고, 정관에 기본권 관련 사항을 위임할 수 있는지는 특수한 헌법적 성격을 가져 이 사건 조항을 직접 다툴 때에만 그 해명이 이루어질 수 있음
• 결론: 헌법소원의 직접성 요건 구비 - 적법

쟁점 2: 정관에 자치법적 사항 위임 시 포괄위임입법금지 원칙 적용 여부

• 법리: 헌법 제75조, 제95조의 포괄위임입법금지 원칙은 문리해석상 법규적 효력을 가지는 행정입법(법규명령) 제정을 주된 대상으로 하며, 권력분립 원칙을 훼손할 우려가 없는 자치입법 영역에는 원칙적으로 적용되지 않음
• 포섭: 이 사건 조항이 위임한 예우 사항은 국가기관이 아닌 공법인 농업기반공사의 정관에 위임된 것이고, 공사설립위원회가 각 직역별로 구성되고 순수한 민간인도 포함하여 정관을 작성하므로 정관 제정이 행정부에 의해 이루어지는 경우로 볼 수 없어, 행정부의 법규명령에 위임한 것과 같이 볼 수 없음
• 결론: 이 사건 조항에는 헌법상 포괄위임입법금지 원칙이 적용되지 않음

쟁점 3: 이 사건 조항이 법률유보(의회유보)의 원칙에 위배하여 직업선택의 자유를 침해하는지 여부

• 법리: 법률이 정관에 자치적 사항을 위임하더라도 그 사항이 국민의 권리·의무 형성에 관한 기본적이고 본질적인 사항이면 반드시 국회가 정하여야 한다는 법률유보 내지 의회유보의 원칙이 지켜져야 함
• 포섭: 이 사건 조항은 법 시행과 동시에 임기가 종료된 종전 조합장 등에 대하여 잔여임기와 업무수행능력등을 감안한 정관상 예우를 규정한 것으로, 이미 임기가 종료된 것을 전제로 종전의 기득권 보호차원에서 신뢰보호를 위한 경과규정에 불과하여 직업선택의 자유의 기본적이거나 본질적인 사항이라 볼 수 없고, 위임 사항은 3개 기관 통합에 따른 종전 임원의 선별적 재임용 평가로서 법률이 직접 규율하기 부적합하며 "잔여임기와 업무수행능력등을 감안하여"라는 기준으로 범위를 정하여 위임함
• 결론: 법률유보의 원칙에 위배되지 않고, 청구인들의 직업선택의 자유를 침해한 것이라 볼 수 없음

쟁점 4: 정관상 재임용 선별 기준("58세 이하", "잔여임기 6개월 미만")의 평등권 침해 여부

• 법리: 정관에서 정한 재임용 선별 기준이 비합리적이거나 자의적인 경우 평등권 침해로 판단될 수 있음

• 포섭: 청구인들은 정관 자체의 위헌성 여부를 이 사건 심판대상으로 삼지 않았고, 설사 그 주장을 살핀다 하더라도 공사 임원에 대한 일반적인 정년제도 등을 감안할 때 정관이 정한 "58세 이하", "6개월 미만" 기준이 비합리적이거나 자의적인 것이라고 보기 어려움

• 결론: 청구인들의 평등권이 침해되었다고 보기 어려움

• 최종 결론: 청구인들의 심판청구를 기각한다.

참조: 헌법재판소 2001. 4. 26. 선고 2000헌마122 결정