2000헌마474 정보비공개결정 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 행정소송(정보공개법 제18조)을 거치지 아니하고 직접 헌법소원을 제기한 것이 보충성의 원칙에 반하는지
• 정보비공개결정 이후 구속적부심사 기각·본안 확정판결로 사건이 종결된 상태에서 권리보호이익이 인정되는지

본안 판단

• 경찰서장의 고소장·피의자신문조서 정보비공개결정이 변호인의 피구속자를 조력할 권리 및 알 권리를 침해하여 위헌인지

2) 사실관계

• 청구인 황도수(변호사)는 사기죄로 구속된 청구외 김○억의 변호인으로서 그로부터 구속적부심사청구의 의뢰를 받음
• 심판대상은 위 김○억에 대한 수사기록 중 고소장과 피의자신문조서에 관한 청구인의 열람 및 등사신청을 받아주지 아니한 피청구인(인천서부경찰서장)의 정보비공개결정(2000. 5. 30. 인천서부경찰서 수사61110-1163호)의 위헌 여부임
• 청구인이 피청구인에게 김○억에 대한 수사기록 중 고소장과 피의자신문조서의 열람 및 등사를 신청하였던 날은 2000. 5. 29.임
• 피청구인은 위 서류들이 형사소송법 제47조 소정의 소송에 관한 서류로서 공판개정전 공개가 금지되고 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제1호 소정의 다른 법률에 의한 비공개사항에 해당한다는 이유로 2000. 5. 30. 이를 공개하지 않기로 결정함
• 청구인은 위 비공개결정이 청구인의 기본권을 침해하여 위헌이라는 이유로 2000. 7. 20. 행정소송을 거치지 아니하고 곧바로 그 위헌확인을 구하는 헌법소원을 제기함
• 청구인은 2000. 6. 1. 인천지방법원에 김○억에 대한 구속적부심사를 청구하였으나 6. 2. 기각되었고, 김○억은 6. 9. 기소되어 6. 28. 사기죄로 징역 8월에 2년간 집행유예를 선고받았으며 그 무렵 판결이 확정됨
• 청구인 주장요지: 피구속자의 변호인으로서 피구속자에 대한 고소장과 피의자신문조서를 읽어 그 내용을 알아야만 구속적부심절차에서 피구속자를 위한 충분한 변호를 할 수 있는데 이 사건 정보비공개결정으로 그렇게 할 수 없게 되어 헌법상 보장된 변호권과 알 권리를 침해받음
• 피청구인 답변요지: 형사소송법 제47조는 공판개정전 소송서류 공개를 금지하고 있고, 청구인의 정보공개청구는 변호 및 구속적부심사 준비를 위한 것으로 공익상 필요 기타 상당한 이유가 있다고 보기 어려워 이 사건 정보비공개결정은 법률에 근거한 정당한 것임
• 대검찰청장 의견요지: 공소제기 전 열람·등사 허용 시 무기평등원칙·당사자주의 원칙에 반하고, 수사기밀 유출로 범죄자 도망·증거은닉·공범도피·참고인 회유·증거조작 등 부작용이 우려되므로 형사소송법 제47조의 소송서류 비공개원칙에 따른 이 사건 정보비공개결정은 위헌이 아님

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
정보비공개결정(2000. 5. 30. 인천서부경찰서 수사61110-1163호)	피청구인이 고소장·피의자신문조서 열람·등사신청을 받아주지 아니한 처분 — 심판대상
헌법 제12조 제4항	누구든지 체포 또는 구속을 당한 때에는 즉시 변호인의 조력을 받을 권리를 가진다
헌법 제21조	알 권리의 근거조문(표현의 자유)
헌법재판소법 제68조 제1항 단서	다른 법률에 구제절차가 있는 경우 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 헌법소원을 청구할 수 없다는 보충성의 원칙
형사소송법 제47조	소송에 관한 서류는 공판의 개정전에는 공익상 필요 기타 상당한 이유가 없으면 공개하지 못한다
공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제4호	수사, 공소의 제기 및 유지에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보는 공개거부의 대상
피구속자를 조력할 변호인의 권리	헌법 제12조 제4항이 보장하는 변호인의 조력을 받을 피구속자의 권리와 표리관계에 있는 핵심적 권리로서 헌법상 기본권
알 권리	정부 보유 정보에 대하여 정당한 이해관계 있는 자가 그 공개를 요구할 수 있는 권리, 헌법 제21조에 의해 직접 보장

결정요지

• 적법요건 판단
  • 보충성: 청구인이 정보공개법 제18조에 의한 행정소송을 제기할 수 있었음에도 이를 거치지 아니하였으나, 고소장·피의자신문조서에 대한 열람은 기소전 절차인 구속적부심사에서 피구속자를 변호하기 위해 필요한 것인데, 그 열람불허를 구제받기 위해 행정소송을 제기하더라도 심판에 소요되는 통상의 기간에 비추어 구제가 기소전에 이루어질 가능성이 거의 없고 오히려 기소된 후에는 권리보호이익의 흠결로 행정소송이 각하될 것이 분명하므로, 청구인에게 구제절차의 이행을 요구하는 것은 불필요한 우회절차를 강요하는 셈이 되어 부당함(94헌마60, 판례집 9-2, 675, 687-688). 그러므로 구제절차를 거치지 아니하고 직접 제기한 이 소원도 적법한 것으로 허용함
  • 권리보호이익: 정보비공개결정 후 구속적부심사청구가 기각되고 김○억이 기소되어 형이 확정됨으로써 구속적부심사절차·형사공판의 본안절차까지 모두 끝난 이 시점에서 소원이 인용되더라도 청구인의 주관적 권리구제에는 도움이 되지 않음. 그러나 고소장과 피의자신문조서에 대한 경찰의 열람거부는 앞으로도 있을 수 있는 성질의 것이고, 경찰의 고소장과 피의자신문조서에 대한 공소제기전의 공개거부가 헌법상 정당한지 여부의 해명은 기본권을 보장하는 헌법질서의 수호를 위해 매우 긴요한 사항으로서 아직 헌법적 해명이 없으므로 이를 확인할 필요가 있음(91헌마111, 판례집 4, 51, 55-56). 따라서 심판청구의 이익이 있어 이를 허용함
• 본안 판단
  • 제한되는 기본권 — 피구속자를 조력할 변호인의 권리: 변호인의 "조력을 받을" 피구속자의 권리는 피구속자를 "조력할" 변호인의 권리가 보장되지 않으면 유명무실하게 되므로, 이 핵심부분에 관한 변호인의 조력할 권리 역시 헌법상 기본권으로 보호되어야 함. 여기서 "변호인의 조력"이란 "변호인의 충분한 조력"을 의미함(91헌마111, 판례집 4, 51, 59; 94헌마60, 판례집 9-2, 675, 696-698)
  • 제한되는 기본권 — 알 권리: 정부가 보유하고 있는 정보에 대하여 정당한 이해관계가 있는 자가 그 공개를 요구할 수 있는 권리는 표현의 자유에 당연히 포함되는 기본권임(88헌마22, 판례집 1, 176, 188-189). 알 권리는 표현의 자유와 표리일체의 관계에 있고 헌법 제21조에 의하여 직접 보장됨(90헌마133, 판례집 3, 234, 247)
  • 기본권 제한 가능성: 고소장·피의자신문조서에 대한 열람이 변호권·알 권리로 보호되더라도 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위한 일반적 법률유보조항에 의해, 또한 다른 사람의 기본권과의 조화를 위해 제한될 수 있음(94헌마60, 판례집 9-2, 700-701 참조)
  • 침해 여부: 이 사건 고소사실은 사인 사이의 금전수수와 관련된 사기에 관한 것이고 증거자료를 별첨하고 있어 특별한 사정이 없는 한 열람시켜도 국가안전보장·질서유지·공공복리에 위험을 가져올 우려나 사생활침해 우려를 인정할 자료가 없고, 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제4호의 비공개사유(증거인멸, 증인협박, 수사의 현저한 지장, 재판의 불공정 등)를 인정할 자료도 기록상 발견하기 어려움. 형사소송법 제47조의 입법목적은 무죄추정을 받는 피의자가 수사서류 공개로 기본권을 침해받는 것을 방지함에 있지 구속적부심사를 포함한 형사소송절차에서 피의자의 방어권행사를 제한하려는 데 있는 것이 아니고(94헌마60, 판례집 9-2, 702-703 참조), 형사소송법이 구속적부심사를 기소전에만 인정하므로 기소전에 변호인이 미리 열람하지 못한다면 구속적부심제도를 헌법에서 직접 보장한 헌법정신이 훼손됨을 면할 수 없으므로, 형사소송법 제47조는 구속적부심사단계에서 변호인의 열람을 일체 금지하는 것은 아님. 고소장에 증거방법이 기재되는 경우가 있다는 우려는, 증거방법이 나열되지 않은 경우도 있고 나열되어 있어도 이를 제외하고 공개하는 것이 가능하며 변호사와 같은 고도의 윤리적 주체가 범죄적 행위에 나아갈 것을 전제로 제도를 설정할 수 없으므로 고소장을 피의자신문조서와 달리 취급할 정당한 사유가 되지 못함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 적법요건 — 보충성의 원칙 및 권리보호이익 충족 여부

• 법리: 헌법재판소법 제68조 제1항 단서의 보충성원칙에도 불구하고 구제절차 이행이 불필요한 우회절차를 강요하는 경우 예외가 인정되고, 소원이 주관적 권리구제에 도움이 되지 않더라도 아직 헌법적 해명이 없는 중요한 헌법문제이면 심판청구의 이익이 인정됨
• 포섭: 청구인이 신청한 고소장·피의자신문조서 열람은 기소전 절차인 구속적부심사에서 피구속자를 변호하기 위한 것인데, 행정소송을 제기하더라도 소요기간에 비추어 기소전 구제가능성이 거의 없고 기소후에는 권리보호이익 흠결로 각하될 것이 분명함. 청구인은 2000. 5. 29. 열람·등사신청을 하였다가 5. 30. 비공개결정을 받고 행정소송 없이 7. 20. 헌법소원을 제기함. 한편 정보비공개결정 이후 청구인은 6. 1. 구속적부심사를 청구하였으나 6. 2. 기각되고 김○억은 6. 9. 기소되어 6. 28. 형이 확정됨으로써 청구인의 주관적 권리구제 실익은 소멸하였으나, 경찰의 고소장·피의자신문조서에 대한 공소제기전 공개거부가 헌법상 정당한지에 대한 헌법적 해명이 아직 없고 이러한 열람거부는 앞으로도 반복될 수 있는 성질의 것임
• 결론: 보충성원칙의 예외에 해당하여 적법하고, 권리보호이익 흠결에도 불구하고 헌법적 해명 필요성이 인정되어 심판청구의 이익이 있음

쟁점 2: 본안 — 정보비공개결정이 변호인의 피구속자를 조력할 권리 및 알 권리를 침해하는지

• 법리: 피구속자를 조력할 변호인의 권리와 알 권리는 헌법상 기본권으로서 국가안전보장·질서유지·공공복리를 위한 일반적 법률유보에 의해 제한될 수 있으나, 형사소송법 제47조는 구속적부심사단계에서 변호인이 고소장·피의자신문조서를 열람하여 피구속자의 방어권을 조력하는 것까지 일체 금지하는 것은 아님

• 포섭: 이 사건 고소사실은 사인 사이의 금전수수와 관련된 사기이고 증거자료가 별첨되어 있어 열람시켜도 국가안전보장·질서유지·공공복리 위험이나 사생활침해 우려를 인정할 자료가 없고, 정보공개법 제7조 제1항 제4호의 비공개사유(증거인멸·증인협박·수사의 현저한 지장·재판의 불공정)를 인정할 자료도 기록상 없음. 형사소송법 제47조의 입법목적은 무죄추정받는 피의자의 수사서류 공개로 인한 기본권침해 방지이지 구속적부심 등 형사소송절차에서 피의자 방어권행사 제한이 아니고, 구속적부심사가 기소전에만 인정되므로 기소전 열람을 금지하면 구속적부심제도의 헌법정신이 훼손됨. 고소장에 증거방법이 기재되는 경우가 있다는 우려는 미기재 경우도 있고 이를 제외한 공개도 가능하며 변호사 윤리·실정법 위반을 전제로 제도를 설계할 수 없어 고소장을 달리 취급할 사유가 되지 못함

• 결론: 피청구인의 정보비공개결정은 청구인의 피구속자를 조력할 권리 및 알 권리를 침해하여 헌법에 위반됨

• 최종 결론: 피청구인이 2000. 5. 30. 인천서부경찰서 수사61110-1163호로 청구인에 대하여 한 고소장 및 피의자신문조서에 대한 정보비공개결정은 청구인의 변호권과 알 권리를 침해한 것으로서 위헌임을 확인함

5) 반대의견

반대의견 1(재판관 송인준) — 고소장 부분 위헌 부정

• 요지: 피의자신문조서에 대한 비공개결정은 다수의견과 같이 위헌이나, 고소장의 경우는 다름
• 근거: 수사개시의 최초 단서가 되는 고소장에는 사실관계 외에도 주요한 증거방법까지 기재되는 경우가 허다한데, 수사의 초기단계부터 이에 대한 열람 및 등사를 허용하면 수사기관이 아직 조사하지 아니한 증거방법까지 피의자측에 미리 알려주게 되어 주요 참고인이 소재불명이 되거나 불리한 증거를 인멸할 경우 실체적 진실발견이 어려워지고 국가형벌권의 행사가 현저히 방해받게 됨. 변호인은 피구속자와의 접견 및 구속영장과 피의자신문조서의 열람을 통하여도 구속사유를 어느 정도 파악할 수 있으므로 고소장을 열람하지 않더라도 수사의 초기단계에서 피구속자를 조력할 수 있음
• 적용·결론: 고소장을 공개하지 않는 것은 피구속자를 조력할 변호인의 권리를 침해하는 것도 아니고 이를 반드시 열람하여 알아야 할 정당한 이해관계가 있다고도 할 수 없으므로, 고소장의 비공개를 위헌이라고 주장하는 청구인의 주장부분은 이유 없음

반대의견 2(재판관 한대현, 재판관 주선회) — 각하의견

• 요지: 이 사건 헌법소원은 보충성의 원칙에 위배되는 부적법한 심판청구이므로 각하되어야 함
• 근거: 공공기관의정보공개에관한법률은 정보공개와 관련하여 공공기관의 처분 또는 부작위로 인한 법률상 이익 침해에 대한 불복구제절차로서 이의신청(제16조), 행정심판(제17조), 행정소송(제18조)을 규정하고 있고, 1998. 1. 1.부터 시행되고 있으므로 이러한 사전구제절차를 거쳐야 함. 다수의견이 원용한 94헌마60 결정은 정보공개법 시행 전 판례로서 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니함. 보충성원칙의 예외에 관한 명문규정이 없는 이상 그 예외는 법령에 대한 헌법소원과 같이 성질상 사전구제절차가 없는 경우, 구제절차 존부가 불분명한 경우, 또는 법원의 확립된 판례에 의해 구제절차가 인정되지 아니하는 경우에 한정되어야 함
• 적용·결론: 피청구인의 이 사건 정보비공개결정에 대하여는 정보공개법이라는 법률에 구제절차가 마련되어 있으므로 그에 따른 권리구제절차를 거쳐야 함에도 직접 헌법소원을 제기한 이 사건 심판청구는 보충성의 원칙에 위배되어 부적법 각하되어야 함

참조: 헌법재판소 2003. 3. 27. 선고 2000헌마474 결정