2000헌바77 토지수용법 제75조의2 제1항 본문 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 법률조항을 "……하는 것으로 해석하는 한 위헌"이라고 다투는 한정위헌 청구가 헌법재판소법 제68조 제2항의 심판청구로서 적법한지 여부

본안 판단

• 필요적 전심절차인 이의신청절차를 정한 명문규정 없이 재결주의를 취한 이 사건 법률조항이 명확성의 원칙에 위반되는지 여부
• 수용재결에 대한 제소를 금지하고 이의재결에 대해서만 제소를 허용하는 재결주의가 비례의 원칙(재판청구권 제한)에 위반되는지 여부

2) 사실관계

• 청구인은 대한주택공사가 주택건설촉진법 제33조에 따른 사업계획 승인을 얻어 시행한 서산석남지구 주택건설사업지구에 편입된 서산시 석남동 소재 토지 16필지 및 그 지상 지장물의 소유자
• 대한주택공사와 협의가 성립되지 아니하여 중앙토지수용위원회에 수용재결이 신청되었고, 중앙토지수용위원회는 2000. 4. 20. 위 토지들을 수용하고 손실보상금을 3,521,749,500원, 수용시기를 2000. 6. 9.로 정하는 수용재결을 함
• 심판대상은 토지수용법 제75조의2 제1항 본문 중 "이의신청의 재결에 대하여 불복이 있을 때에는 …… 행정소송을 제기할 수 있다" 부분(이하 '이 사건 법률조항'). 제소기간을 정한 "재결서가 송달된 날로부터 1월 이내에" 부분은 청구이유·기각결정 이유 어디에서도 다투어지지 않아 심판대상에서 제외됨
• 심판대상조항 원문: 법 제75조의2(이의신청에 대한 재결의 효력) ①이의신청의 재결에 대하여 불복이 있을 때에는 재결서가 송달된 날로부터 1월 이내에 행정소송을 제기할 수 있다. 다만, 기업자는 행정소송을 제기하기 전에 제75조 제1항의 규정에 의하여 이의신청에 대한 재결에서 정한 보상금을 공탁하여야 한다. 이 경우, 토지소유자등은 공탁된 보상금을 소송종결시까지 수령할 수 없다.
• 청구인은 수용재결에 대한 이의신청절차를 거치지 아니한 채 서울행정법원에 주위적으로 수용재결의 무효확인을, 예비적으로 수용재결의 취소 및 정당한 보상금액과의 차액 지급을 구하는 행정소송(2000구15650)을 제기함
• 위 소송 계속 중 청구인은 이 사건 법률조항이 재판청구권 등을 침해하여 위헌이라고 주장하며 위 법원에 위헌제청을 신청함(2000아885)
• 서울행정법원은 2000. 9. 27. 주위적 청구는 기각, 예비적 청구는 소송의 대상이 될 수 없는 처분을 대상으로 한 것이라는 이유로 각 각하하면서 같은 날 위헌제청신청을 기각함
• 청구인은 같은 해 10. 18. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인 주장 요지: ① 행정소송법 제18조 제1항의 임의적 행정심판전치주의에 따르면 필요적 경유를 요구하는 명문규정 없이는 행정심판을 거치지 않고도 소를 제기할 수 있음에도, 명문규정 없이 이 사건 법률조항만으로 이의신청절차를 필요적으로 거쳐야 한다고 해석하는 것은 명확성의 원칙에 위배됨 ② 행정소송법 제19조의 원처분주의에 따르면 재결을 취소소송 대상으로 삼으려면 합리적 이유와 명문규정이 있어야 하는데, 이 사건 법률조항은 합리적 사유 없이 재결주의를 채택하여 원처분인 수용재결에 대한 불복기회를 박탈함으로써 재판청구권을 침해함
• 서울행정법원의 위헌제청신청 기각결정 이유요지: 이 사건 법률조항 및 관련조항을 종합하면 재결주의 채택이라는 합리적 해석이 가능하므로 명확성의 원칙에 위배되지 않고, 입법자는 행정심판의 필요적 경유 여부·불복대상 등을 자유롭게 정할 수 있으며 이의재결에 대한 불복 기회 및 수용재결 하자 주장 가능성이 있으므로 재판청구권을 침해하지 않음
• 건설교통부장관과 대한주택공사의 의견은 위 법원의 위헌제청신청 기각결정 이유요지와 대체로 동일함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
토지수용법 제75조의2 제1항 본문 중 "이의신청의 재결에 대하여 불복이 있을 때에는 …… 행정소송을 제기할 수 있다" 부분	심판대상조항. 이의재결에 대해서만 행정소송 제기를 허용하는 재결주의 규정
재판청구권 (헌법 제27조 제1항)	"법률에 의한" 재판을 받을 권리, 입법자의 구체적 형성 및 입법재량의 근거
헌법 제37조 제2항	기본권 제한 입법이 준수하여야 할 비례의 원칙의 근거
헌법 제23조 제3항	공공필요에 의한 재산권 수용·사용·제한 및 정당보상의 원칙
행정소송법 제2조 제1항 제1호	행정심판에 대한 재결도 취소소송의 대상인 처분등에 해당함
행정소송법 제8조 제1항	개별법률이 재결주의를 정할 수 있는 근거 규정
행정소송법 제18조 제1항	임의적 행정심판전치주의 원칙 및 필요적 전치의 예외(단서)
행정소송법 제19조	원처분주의 및 재결취소소송의 예외(재결 자체의 고유한 위법)
토지수용법 제73조	중앙토지수용위원회의 재결에 대한 이의신청
토지수용법 제74조	지방토지수용위원회의 재결에 대한 이의신청

결정요지

• 적법요건 판단: 헌법재판소법 제68조 제2항은 심판대상을 '법률'에 한정하므로, 법률조항 자체의 위헌판단이 아니라 법률조항을 "……하는 것으로 해석하는 한 위헌"이라는 판단을 구하는 청구는 원칙적으로 위 조항에 의한 청구로 적절치 아니함(헌재 1995. 7. 21. 92헌바40; 헌재 1997. 2. 20. 95헌바27; 헌재 1999. 3. 25. 98헌바2). 다만 청구인의 주장이 단순히 법률조항의 해석을 다투는 것이 아니라 법률조항이 불명확하여 이를 다투는 등 법률조항 자체의 위헌성에 관한 청구로 이해되는 경우에는 한정위헌의 판단을 구하는 심판청구도 적법함(헌재 1995. 7. 21. 92헌바40; 헌재 1997. 2. 20. 95헌바27; 헌재 1999. 3. 25. 98헌바2; 헌재 1999. 7. 22. 97헌바9; 헌재 1999. 11. 25. 98헌바36; 헌재 2000. 6. 29. 99헌바66등)
• 본안 판단:
  • 재결주의와 이 사건 법률조항의 취지: 행정심판전치주의는 행정기관에 의한 신속한 권리구제와 자율적 통제, 전문적 지식의 활용이라는 측면에서 행정심판절차를 경유하게 할 것인지의 문제임에 반하여, 재결주의는 위법한 원처분을 다투는 것보다 재결을 다투어 그 효력을 배제하는 것이 효율적인 권리구제와 판결의 적정성을 담보하는 경우에 원처분에 대한 제소를 금지하고 재결에 대해서만 제소를 허용하는 것으로 그 법리상·실정법상의 근거를 전혀 달리함. 개별법률이 재결주의를 정하는 경우 결과적으로 행정심판절차가 필요적인 전심절차로 된다는 점에서는 행정심판전치주의와 동일하나, 이는 행정소송법 제8조 제1항에 근거하여 개별법률이 재결주의를 취한 결과일 뿐임
  • 명확성의 원칙: 이 사건 법률조항이 토지수용에 관한 행정소송의 대상을 이의재결로 명백히 정하고 있는 한 이의신청절차를 필요적 전심절차로 둔다는 취지를 따로 정하지 않았다 하여 명확성의 원칙에 위반된다고 볼 수 없음
  • 비례의 원칙 심사기준: "법률에 의한" 재판청구권을 보장하기 위해서는 입법자에 의한 재판청구권의 구체적 형성이 불가피하므로 입법자의 광범위한 입법재량이 인정되기는 하나(헌재 1996. 8. 29. 93헌바57 참조), 그러한 입법을 함에 있어서는 비록 완화된 의미에서일지언정 헌법 제37조 제2항의 비례의 원칙은 준수되어야 함. 특히 당해 입법이 단지 법원에 재소할 수 있는 형식적인 권리나 이론적인 가능성만을 허용하는 것이어서는 아니되고, 상당한 정도로 권리구제의 실효성이 보장되도록 하는 것이어야 함(헌재 2001. 2. 22. 2000헌가1 참조)
  • 목적의 정당성과 수단의 적절성: 토지수용에 관련된 공익사업은 국민경제에 중대한 영향을 미치는 경우가 대부분이고 토지수용 분쟁해결에는 고도의 전문성·기술성이 요구되므로, 토지수용에 관한 행정기관의 전문성을 살리면서 간편·저렴·신속·효율적인 권리구제를 꾀할 수 있는 행정심판절차를 마련하는 것이 필요하여 행정심판전치주의 및 재결주의 채택에 합리성이 인정됨. 또한 이의재결은 행정심판에 대한 재결의 성격과 함께 관할토지수용위원회가 1차적으로 행한 수용재결을 다시 심의하여 법률관계를 확정하는 재처분적 성격도 부수적으로 가지므로, 이의재결을 다투어 그 효력을 배제하는 것이 당사자의 권리구제를 위한 효율적인 방법이고 법원으로서도 분쟁의 일회적 해결과 판결의 적정성을 보장할 수 있음
  • 필요성과 법익 균형성: 이의재결의 취소를 구하는 소송에서는 이의재결 자체의 고유한 위법사유뿐만 아니라 이의신청의 사유로도 삼지 않은 수용재결의 하자도 주장할 수 있다는 것이 법원의 일관된 판례이므로(대법원 1995. 12. 8. 선고 95누5561 판결 참조), 이 사건 법률조항이 수용재결에 대한 제소를 금지함으로써 청구인의 재판청구권이 제한되는 정도는 그다지 크지 않고, 분쟁의 일회적 해결과 신속한 권리구제의 요청에 응하며 법원 판결의 적정성을 보장할 수 있다는 점에서 재결주의를 규정함에 의한 공익은 매우 크므로 필요성과 법익 균형성도 갖춤
  • 소결: 이 사건 법률조항은 단지 법원에 제소할 수 있는 권리나 이론적인 가능성만을 허용하는 것이 아니라 상당한 정도로 권리구제의 실효성이 보장되도록 하고 있으므로 비례의 원칙에 위반하여 재판청구권을 침해한다고 볼 수 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 한정위헌 청구의 적법성

• 법리: 헌법재판소법 제68조 제2항은 심판대상을 '법률'에 한정하므로 법률조항의 단순 해석을 다투는 청구는 부적법하나, 법률조항 자체의 위헌성에 관한 청구로 이해되는 경우에는 한정위헌 판단을 구하는 심판청구도 적법함
• 포섭: 청구인의 주장은 이 사건 법률조항이 "이의신청의 재결에 대하여 불복이 있을 때 ……"라고만 규정하여 수용재결에 불복하는 경우 이의신청을 필요적으로 경유하여야 하는지가 명확하지 않고, 재결주의를 취한 결과 원처분인 수용재결에 대한 재판청구권을 침해한다는 것이므로, 이는 단순히 법률조항의 해석을 다투는 것이 아니라 법률조항 자체의 위헌주장으로 이해할 수 있음
• 결론: 한정위헌을 구하는 이 사건 심판청구는 적법함

쟁점 2: 명확성의 원칙 위반 여부

• 법리: 재결주의는 위법한 원처분을 다투는 것보다 재결을 다투는 것이 효율적 권리구제와 판결의 적정성을 담보하는 경우 원처분에 대한 제소를 금지하고 재결에 대해서만 제소를 허용하는 것으로 행정심판전치주의와 법리상·실정법상 근거를 전혀 달리하므로, 개별법률이 재결주의를 정한 결과 행정심판절차가 필요적 전심절차로 되었다 하여 이를 별도로 명문화하여야 하는 것은 아님
• 포섭: 이 사건 법률조항은 "이의신청의 재결에 대하여 불복이 있을 때에는 …… 행정소송을 제기할 수 있다"라고 규정하여 토지수용에 관한 행정소송의 대상을 이의재결로 명백히 정하고 있으므로, 이의신청절차를 필요적 전심절차로 둔다는 취지를 따로 규정하지 않았더라도 그 의미가 불명확하다고 볼 수 없음
• 결론: 명확성의 원칙에 위반되지 아니함

쟁점 3: 비례의 원칙(재판청구권 침해) 위반 여부

(가) 제한되는 기본권

• 재판청구권(헌법 제27조 제1항): "법률에 의한" 재판청구권을 보장하기 위해서는 입법자에 의한 구체적 형성이 불가피하여 광범위한 입법재량이 인정되나, 완화된 의미에서일지언정 헌법 제37조 제2항의 비례의 원칙은 준수되어야 하고, 법원에 재소할 수 있는 형식적 권리나 이론적 가능성만을 허용하는 것이어서는 아니되며 상당한 정도로 권리구제의 실효성이 보장되어야 함

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 토지수용 관련 공익사업은 국민경제에 중대한 영향을 미치고 분쟁해결에 고도의 전문성·기술성이 요구되므로, 토지수용에 관한 법률관계를 신속히 확정하고 행정기관의 전문지식을 활용할 수 있는 제도적 장치를 마련할 필요가 있어 재결주의를 통한 이의신청절차의 사실상 필요적 전심절차화는 목적의 정당성이 인정됨

• (2) 수단의 적합성: 이의신청절차를 통하여 신속한 법률관계의 확정과 통상의 소송절차에 비하여 간편한 절차에 의한 시간·비용 절약이 가능하고, 이의재결은 행정심판에 대한 재결의 성격과 함께 수용재결을 다시 심의하는 재처분적 성격도 부수적으로 가지므로 이의재결을 다투어 그 효력을 배제하는 것이 당사자의 권리구제를 위한 효율적인 방법이며 법원으로서도 분쟁의 일회적 해결과 판결의 적정성을 보장할 수 있어 수단의 적절성이 인정됨

• (3) 침해의 최소성: 이의재결의 취소를 구하는 소송에서는 이의재결 자체의 고유한 위법사유뿐만 아니라 이의신청의 사유로도 삼지 않은 수용재결의 하자도 주장할 수 있다는 것이 법원의 일관된 판례이므로(대법원 1995. 12. 8. 선고 95누5561 판결 참조), 수용재결에 대한 제소를 금지함으로써 청구인의 재판청구권이 제한되는 정도는 그다지 크다고 할 수 없음

• (4) 법익의 균형성: 분쟁의 일회적 해결과 신속한 권리구제의 요청에 응하고 법원 판결의 적정성을 보장할 수 있다는 점에서 재결주의를 규정함에 의한 공익은 매우 크므로, 제한되는 재판청구권에 비하여 공익이 균형을 이룸

• 법리: 재판청구권을 제한하는 입법에는 광범위한 입법재량이 인정되나 완화된 의미에서일지언정 비례의 원칙은 준수되어야 하고, 형식적 권리나 이론적 가능성만을 허용해서는 아니되며 상당한 정도로 권리구제의 실효성이 보장되어야 함

• 포섭: 위 (가)(나)에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항의 재결주의 채택은 목적의 정당성, 수단의 적절성, 침해의 최소성, 법익의 균형성을 모두 갖추었으므로 이 사건 법률조항은 상당한 정도로 권리구제의 실효성이 보장되도록 하고 있음

• 결론: 비례의 원칙에 위반하여 재판청구권을 침해한다고 볼 수 없음

• 최종 결론: 토지수용법 제75조의2 제1항 본문 중 "이의신청의 재결에 대하여 불복이 있을 때에는 …… 행정소송을 제기할 수 있다" 부분은 헌법에 위반되지 아니한다(관여 재판관 전원의 일치된 의견)

참조: 헌법재판소 2001. 6. 28. 선고 2000헌바77 결정