2001두10936 국토이용계획변경승인거부처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 폐기물처리업허가신청반려처분이 시설 미비 및 신뢰보호원칙과 관련하여 적법한지 여부

소송법적 쟁점

• 행정청의 거부행위가 항고소송의 대상인 행정처분이 되기 위한 요건
• 구 국토이용관리법상 국토이용계획변경신청에 대한 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하기 위한 요건(신청권의 예외적 인정 여부)

2) 사실관계

• 원고는 정리회사 주식회사 ○○의 관리인, 피고는 진안군수
• 피고가 1997. 10. 20. 원고에게 폐기물처리사업계획에 대한 적정통보를 함
• 원고의 국토이용계획변경승인요청에 따라 피고가 1998. 4. 24. 이 사건 부동산 일대 토지에 대한 용도지역을 준도시지역(시설용지지구)으로 변경하기 위한 공람공고를 함
• 1998. 7.경부터 이 사건 부동산 인근 주민들이 폐기물처리시설 설치를 반대하는 집단민원을 계속적으로 제기함
• 피고는 1999. 7. 6. 원고에게 "주민들의 집단민원이 해소되기까지는 국토이용계획변경을 승인할 수 없다"는 이유로 국토이용계획변경승인거부처분(이 사건 계획변경승인거부처분)을 함
• 원고는 2000. 5. 12. 폐기물처리업에 필요한 제반 시설을 갖추지 못한 상태에서 폐기물처리업허가신청을 하였고, 피고는 2000. 5. 18. 적정통보 시 이행조건으로 제시한 사항을 원고가 이행하지 않았고 폐기물처리시설이 완료되지 않았다는 이유로 그 신청을 반려함(폐기물처리업허가신청반려처분)
• 원심(광주고법 2001. 11. 15. 선고 2001누518 판결)은, 원고에게 국토이용계획변경을 신청할 법규상 또는 조리상 권리가 인정되지 않는다는 이유로 계획변경승인거부처분 취소청구 부분의 소를 각하하고, 원고가 필요 시설을 갖추지 못한 상태에서 허가신청을 한 사실을 스스로 인정하고 있어 반려처분이 적법하며 적정통보만으로는 장차 허가할 것이라는 신뢰를 주었다고 볼 수 없다는 이유로 신뢰보호원칙 위반 주장을 배척하여 반려처분취소청구 부분을 기각함
• 상고이유는 ① 국토이용계획변경신청권에 관한 법리오해 ② 반려처분 관련 심리미진·채증법칙 위배로 인한 사실오인, 신뢰보호의 원칙 등에 관한 법리오해를 주장함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정소송법 제1조, 제2조	항고소송의 대상인 행정처분 개념 규정
구 폐기물관리법(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정되기 전의 것) 제26조	폐기물처리사업계획 적정통보 및 폐기물처리업허가 규정
구 폐기물관리법시행규칙(1999. 1. 5. 환경부령 제56호로 개정되기 전의 것) 제17조	폐기물처리업허가에 필요한 시설·장비·기술능력 기준 규정
구 국토이용관리법(2002. 2. 4. 법률 제6655호 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제2조로 폐지) 제6조, 제8조	국토이용계획의 수립 및 용도지역 지정·변경에 관한 규정

판례요지

• 거부처분의 처분성 요건
  • 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야만 함(대법원 1998. 7. 10. 선고 96누14036 판결 참조)
• 국토이용계획변경신청 거부의 처분성
  • 구 국토이용관리법상 주민이 국토이용계획의 변경에 대하여 신청을 할 수 있다는 규정이 없고, 국토이용계획은 장기성·종합성이 요구되는 행정계획이어서 원칙적으로는 계획이 확정된 후 사정변동이 있다는 사유만으로는 지역주민이나 일반 이해관계인에게 일일이 그 계획의 변경을 신청할 권리를 인정하여 줄 수는 없음(대법원 1995. 4. 28. 선고 95누627 판결 참조)
  • 그러나 장래 일정한 기간 내에 관계 법령이 규정하는 시설 등을 갖추어 일정한 행정처분을 구하는 신청을 할 수 있는 법률상 지위에 있는 자의 국토이용계획변경신청을 거부하는 것이 실질적으로 당해 행정처분 자체를 거부하는 결과가 되는 경우에는 예외적으로 그 신청인에게 국토이용계획변경을 신청할 권리가 인정되고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당함
  • 폐기물처리사업계획의 적정통보를 받은 자는 장래 일정한 기간 내에 관계 법령이 규정하는 시설 등을 갖추어 폐기물처리업허가신청을 할 수 있는 법률상 지위에 있고, 폐기물처리업허가를 받기 위하여는 용도지역을 '농림지역 또는 준농림지역'에서 '준도시지역(시설용지지구)'으로 변경하는 국토이용계획변경이 선행되어야 함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 국토이용계획변경승인거부처분의 처분성(신청권 존부)

• 법리: 거부처분이 항고소송의 대상이 되려면 신청한 행위가 공권력 행사 또는 이에 준하는 행정작용일 것, 신청인의 법률관계에 변동을 일으킬 것, 법규상 또는 조리상 신청권이 있을 것이 요구되며, 국토이용계획변경신청의 경우 그 거부가 실질적으로 다른 행정처분 자체를 거부하는 결과가 되는 때에는 예외적으로 신청권이 인정됨
• 포섭: 원고는 피고로부터 폐기물처리사업계획의 적정통보를 받아 장래 일정한 기간 내에 관계 법령이 규정하는 시설 등을 갖추어 폐기물처리업허가신청을 할 수 있는 법률상 지위에 있었고, 폐기물처리업허가를 받기 위하여는 이 사건 부동산의 용도지역을 준도시지역(시설용지지구)으로 변경하는 국토이용계획변경이 선행되어야 하므로, 원고의 계획변경신청을 피고가 거부하는 것은 실질적으로 폐기물처리업허가신청을 불허하는 결과가 됨. 따라서 원고는 피고에 대하여 국토이용계획변경을 신청할 법규상 또는 조리상 권리를 가짐
• 결론: 원고에게 국토이용계획변경을 신청할 법규상 또는 조리상의 권리가 인정되지 아니한다는 이유로 이 부분 소를 각하한 원심판결에는 폐기물사업계획의 적정통보 및 국토이용계획변경신청권에 관한 법리를 오해한 위법이 있음. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있음

쟁점 2: 폐기물처리업허가신청반려처분의 적법 여부(신뢰보호원칙 위반 여부)

• 법리: 행정청의 사전 통보 등이 신뢰보호원칙상 공적 견해표명에 해당하는지는 그것이 장차 허가를 하겠다는 신뢰를 부여한 것으로 볼 수 있는지에 따라 판단하며, 허가 신청 당시 신청인이 법정 시설요건을 갖추지 못하였다면 반려처분은 적법함
• 포섭: 원고는 폐기물처리업에 필요한 시설·장비·기술능력을 갖추지 못한 상태에서 허가신청을 한 사실을 스스로 인정하고 있고, 피고의 폐기물처리사업계획 적정통보만으로는 장차 폐기물처리업허가를 할 것이라는 신뢰를 주었다고 볼 수 없음
• 결론: 원심의 사실인정과 판단은 정당하며 심리미진이나 채증법칙 위배로 인한 사실오인, 폐기물처리업허가 및 신뢰보호의 원칙 등에 관한 법리오해의 위법이 없음. 이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유 없음
• 최종 결론: 원심판결 중 국토이용계획변경승인거부처분 취소청구 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 광주고등법원으로 환송함. 나머지 상고는 기각함

참조: 대법원 2003. 9. 23. 선고 2001두10936 판결