2001헌바43 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제27조 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 이 사건은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 위헌심사형 헌법소원임
• 본문(결정문 [이유])에 적법요건에 대한 별도의 판단 설시 없음 — 재판부가 곧바로 본안 판단으로 나아감
• 사실관계상 확인되는 사항: 청구인이 서울고등법원 2000누3360 사건 계속 중 심판대상조항에 대한 위헌여부심판 제청신청(2001아194)을 하였고, 법원이 2001. 5. 17. 이를 기각하였으며(결정문은 2001. 6. 1. 송달), 청구인은 2001. 6. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 위 경위 외에 재판의 전제성·청구기간 등에 대한 헌재의 명시적 판단은 본문에 없음

본안 판단

• 심판대상조항(공정거래법 제27조 중 "법위반사실의 공표" 부분)이 청구인의 양심의 자유를 침해하는지 여부
• 심판대상조항이 청구인의 일반적 행동의 자유 및 명예권을 과도하게 제한하여 과잉금지원칙에 위배되는지 여부
• 심판대상조항이 무죄추정의 원칙에 위배되는지 여부
• 심판대상조항이 진술거부권을 침해하는지 여부

2) 사실관계

• 청구인은 병원급 이상의 의료기관, 국공립병원 및 군병원의 병원장 또는 그 의료책임자 등을 구성사업자로 하여 설립된 결합체로서 독점규제및공정거래에관한법률 제2조 제4호의 사업자단체에 해당함
• 심판대상조항: 독점규제및공정거래에관한법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정된 것) 제27조(시정조치) 중 "법위반사실의 공표" 부분 — "공정거래위원회는 제26조(사업자단체의 금지행위)의 규정에 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자단체(필요한 경우 관련 구성사업자를 포함한다)에 대하여 당해 행위의 중지, 법위반사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다."
• 관련조항인 같은 법 제26조 제1항 제3호는 "구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위"를 사업자단체의 금지행위로 규정함
• 보건복지부가 2000. 7. 1.자 의약분업 시행을 앞두고 의약품유통구조의 투명화를 위하여 1999. 11. 15. '의약품실거래가 상환제'를 실시함
• 청구인과 대한의사협회는 1999. 11. 30. 서울 장충체육관에서 제1차 의사대회를, 2000. 2. 17. 서울 여의도 문화광장에서 제2차 의사대회를 개최함
• 공정거래위원회는 청구인들의 위 행위가 구성사업자로 하여금 휴업 또는 휴진을 하게 함으로써 사업내용·활동을 부당하게 제한하는 행위(법 제26조 제1항 제3호)에 해당한다는 이유로 2000. 2. 24. 행위 금지, 4대 중앙일간지에 법위반사실 공표, 청구인 고발을 내용으로 하는 시정명령 등 처분을 함
• 청구인은 서울고등법원에 공정거래위원회를 상대로 위 처분의 무효 또는 취소를 구하는 소송(2000누3360)을 제기하고, 그 소송 계속 중 처분의 근거조항인 법 제27조에 대한 위헌여부심판 제청신청(2001아194)을 함
• 법원이 2001. 5. 17. 위 제청신청을 기각하였고(결정문은 2001. 6. 1. 송달), 청구인은 2001. 6. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인 주장: 이 사건 공표명령은 ① 위반의 잘못을 저질렀다고 믿지 않는 자에게 본심에 반하여 위법행위를 자인하는 의사표시를 강요하여 양심의 자유·인격권을 침해하고, ② 고발권을 가진 공정거래위원회가 그 고발사실에 대하여 행위자 스스로 위반사실을 공표하도록 명하고 불이행 시 형벌을 부과하도록 하여 묵비권을 침해하며 형사상 불리한 진술을 강요하는 것이고, ③ 시정명령·과징금부과·형사처벌 등 다른 시정수단이 있는데도 공표명령까지 규정함은 과도하고 불필요하게 기본권을 제한하여 과잉금지원칙에 위배된다는 것임
• 서울고등법원의 위헌제청신청 기각이유 및 공정거래위원회의 의견: ① 공표명령은 위반사실을 밝히고 뜻을 표명하라는 데 그쳐 윤리적 결정을 강요하는 것이 아니므로 양심의 자유·인격권을 침해하지 않고, ② 공표 결과가 범죄의 직접적 증거로 활용된다고 보기 어려워 진술거부권·묵비권을 침해하지 않으며, ③ 공정거래법 위반 사업자단체에 위반사실 공표를 명하는 것은 수단의 적절성이 인정되고 과도한 처분이라 보기 어려워 과잉금지원칙에 위배되지 않는다는 것임

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
독점규제및공정거래에관한법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정된 것) 제27조 중 "법위반사실의 공표" 부분	심판대상조항. 사업자단체의 제26조 위반행위가 있을 때 공정거래위원회가 당해 행위의 중지, 법위반사실의 공표, 기타 시정에 필요한 조치를 명할 수 있도록 규정
독점규제및공정거래에관한법률 제26조 제1항 (제3호)	사업자단체가 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위를 금지
양심의 자유 (헌법 제19조)	옳고 그른 것에 대한 판단을 추구하는 가치적·도덕적 마음가짐으로 개인의 인격형성에 관계되는 윤리적 내심영역을 보장
헌법 제37조 제1항, 제2항 (기본권 제한의 한계)	헌법에 열거되지 아니한 자유·권리도 인간의 존엄과 가치를 위해 필요하면 보장되며, 국가안전보장·질서유지·공공복리를 위해 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한 가능
일반적 행동자유권·명예권 (헌법 제10조, 제37조 제1항)	헌법에 명시되지 아니하였으나 인간의 존엄과 가치를 위하여 필요한 기본권으로서, 행복추구를 위해 내키지 아니하는 일을 하지 아니할 자유 및 인격발현·사회적 신용유지를 위해 보호되어야 할 권리
무죄추정의 원칙 (헌법 제27조 제4항)	형사피고인은 유죄판결이 확정될 때까지 무죄로 추정되며, 그 불이익은 필요최소한에 그쳐야 함
진술거부권 (헌법 제12조 제2항)	모든 국민은 형사상 자기에게 불리한 진술을 강요당하지 아니함
의료법(2000. 1. 12. 법률 제6157호로 개정되기 전의 것) 제33조, 제71조 제4호	의료기관 개설자의 휴업·폐업 신고의무 및 위반 시 과태료(사건개요 관련 참조조문)

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 바 없음
• 본안 판단:
  • 양심의 자유 침해 여부: 헌법 제19조가 보호하는 양심은 옳고 그른 것에 대한 판단을 추구하는 가치적·도덕적 마음가짐으로서, 개인의 소신에 따른 다양성이 보장되어야 하고 그 형성과 변경에 외부적 개입과 억압에 의한 강요가 있어서는 아니 되는 인간의 윤리적 내심영역임. 단순한 사실관계의 확인과 같이 가치적·윤리적 판단이 개입될 여지가 없는 경우는 물론, 법률해석에 관하여 여러 견해가 갈리는 경우처럼 다소의 가치관련성을 가진다고 하더라도 개인의 인격형성과는 관계가 없는 사사로운 사유나 의견 등은 보호대상이 아님. 경제규제법적 성격을 가진 공정거래법 위반 여부 판단은 개인의 소신에 따라 어느 정도 가치판단이 개입될 소지가 있어 다소의 윤리적·도덕적 관련성을 가질 수 있으나, 이는 개인의 인격형성과 무관하며 대화와 토론을 통해 합리적으로 동화·수렴될 수 있는 포용성을 가지는 분야이므로 양심의 영역에 포함되지 아니함. 자신이 비행을 저질렀다고 믿지 않는 자에게 본심에 반하여 사죄·사과를 강요한다면 양심의 자유를 침해하는 행위에 해당할 여지가 있으나, '법위반사실의 공표명령'은 법규정의 문언상 단순히 법위반사실 자체를 공표하라는 것일 뿐 사죄·사과의 의미요소를 가지지 아니함
  • 일반적 행동의 자유·명예권의 기본권성: 헌법 제37조 제1항은 헌법에 열거되지 아니한 자유와 권리라도 헌법 제10조가 규정한 인간의 존엄과 가치를 위하여 필요한 것일 때에는 이를 모두 보장함을 천명하는 것이고, 이러한 기본권으로 일반적 행동자유권과 명예권 등을 들 수 있음. 행위자가 자신의 법위반 여부에 관하여 공정거래위원회와 판단을 달리함에도 불구하고 불합리하게 법률에 의하여 이를 공표할 것을 강제당한다면 이는 행복추구를 위하여 내키지 아니하는 일을 하지 아니할 일반적 행동자유권과 인격발현·사회적 신용유지를 위하여 보호되어야 할 명예권에 대한 제한에 해당함
  • 과잉금지원칙 위배 여부(입법목적의 정당성): 공정거래법 제1조는 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진하여 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형있는 발전을 도모함을 목적으로 하고, 이 사건 공표명령은 계속되는 공공의 손해와 과거 위법행위의 효과를 종식시키고 위법행위가 재발하는 것을 방지할 필요에서 규정된 것으로서, 입법자가 추구할 수 있는 헌법상 정당한 공익이며 이를 실현할 현실적 필요성도 명백함
  • 과잉금지원칙 위배 여부(수단의 적합성과 침해의 최소성): 기본권제한법률은 수단의 적합성 및 침해의 최소성이 요구되며, 입법자의 판단이 명백히 잘못되었다는 소극적 심사에 그치지 않고 법률이 공익 달성이나 위험 방지에 적합하고 최소한의 침해를 가져오는 수단이라는 것을 어느 정도 납득시킬 것이 요청됨(헌재 1999. 12. 23. 99헌마135, 판례집 11-2, 800, 816-817). 소비자보호를 위한 보호적·경고적·예방적 형태의 공표조치를 넘어서 형사재판이 개시되기도 전에 공정거래위원회의 행정처분에 의하여 무조건적으로 법위반을 단정하여 그 피의사실을 널리 공표토록 하는 것은 지나치게 광범위한 조치로서 입법목적에 부합하는 적합한 수단이라 하기 어려움. 재판을 통한 유죄판결 이전에 법위반사실의 공표를 명령하는 것은 재판에서 무죄가 확정될 경우 죄가 되지 아니하는 사실을 죄가 되는 것으로 일반에 공표하도록 강제하는 것이 되어 회복할 수 없는 권리침해를 가져오며, 정정광고로도 이미 침해된 권리가 완전히 회복될 수 없음. '법위반으로 시정명령을 받은 사실의 공표'라는 보다 가벼운 수단을 택하더라도 입법목적 달성에 장애가 없으므로, 법위반사실을 인정케 하고 이를 공표시키는 이 사건과 같은 명령형태는 기본권을 과도하게 제한함
  • 과잉금지원칙 위배 여부(법익의 균형성): 법위반사실 공표 후 재판에서 무죄판결이 선고되면 공표된 내용 자체가 법위반이 아님이 판명되어 공표명령 자체가 위법한 상황이 되므로 보호할 공익이 전무해져 법익의 균형성이 무너짐. 재판 확정 전 단계에서는 무죄의 위험이 상존하여 공익적 효과가 불확정적인 반면 청구인이 입는 기본권 제한의 피해는 확정적이어서 양자 사이에 합리적 비례관계가 성립하지 아니함
  • 무죄추정원칙 위배 여부: 헌법 제27조 제4항의 무죄추정의 원칙은 아직 공소가 제기되지 아니한 피의자는 물론 공소가 제기된 피고인이라 할지라도 유죄판결이 확정될 때까지는 원칙적으로 죄가 없는 자로 다루어져야 하고 그 불이익은 필요최소한에 그쳐야 한다는 원칙임(헌재 1997. 5. 29. 96헌가17, 판례집 9-1, 509, 517). 형사사건으로 공소제기가 되었다는 사실만으로 변호사에 대한 업무정지명령이나 교원·공무원에 대한 무조건적 직위해제처분을 하도록 한 것은 유무죄가 가려지지 아니한 상태에서 유죄로 추정하는 불이익한 처분이라고 판시한 바 있음(헌재 1990. 11. 19. 90헌가48, 판례집 2, 393, 402; 헌재 1994. 7. 29. 93헌가3등, 판례집 6-2, 1, 12; 헌재 1998. 5. 28. 96헌가12, 판례집 10-1, 560, 569). 이 사건 공표명령은 행정처분으로서 형사절차 내에서 행해진 처분은 아니나, 공정거래위원회의 고발조치 등으로 장차 형사절차 내에서 진술을 해야 할 행위자에게 사전에 법위반사실의 공표를 하게 하는 것은 법위반사실을 부인하고자 하는 행위자의 입장을 모순에 빠뜨려 소송수행을 심리적으로 위축시키거나 법원으로 하여금 공정거래위원회 조사결과의 신뢰성에 대한 불합리한 예단을 촉발할 소지가 있어 장차 진행될 형사절차에도 영향을 미칠 수 있으므로, 공소제기조차 되지 아니하고 고발만 이루어진 수사의 초기단계에서 유무죄 판단이 가려지지 아니하였는데도 행위자를 유죄로 추정하는 불이익한 처분이 됨
  • 진술거부권 침해 여부: 헌법 제12조 제2항의 진술거부권은 피고인·피의자가 수사절차 또는 공판절차에서 수사기관·법원의 신문에 대하여 진술을 거부할 수 있는 권리로서 형사절차뿐만 아니라 행정절차나 국회 조사절차에서도 보장되고, 고문 등 폭행에 의한 강요는 물론 법률로써도 진술을 강요당하지 아니함을 의미함(헌재 1997. 3. 27. 96헌가11, 판례집 9-1, 245, 256). 이 사건 공표명령은 특정 행위를 함으로써 공정거래법을 위반하였다는 취지의 행위자의 진술을 일간지에 게재하여 공표하도록 하는 것으로서, 행위자로 하여금 형사절차에 들어가기 전에 법위반행위를 일단 자백하게 하는 것이 되어 진술거부권도 침해함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 심판대상조항이 청구인의 양심의 자유를 침해하는지 여부

• 법리: 헌법 제19조가 보호하는 양심은 개인의 인격형성에 관계되는 가치적·윤리적 판단의 내심영역이고, 법률판단과 같이 대화와 토론으로 동화·수렴될 수 있는 사안은 그 보호대상이 아니며, 사죄·사과의 강요만이 양심의 자유 침해에 해당할 여지가 있음
• 포섭: 이 사건 공표명령은 청구인들에게 '공정거래법에 위반하였다는 사실을 시인하고 이를 공표하라'는 내용으로서, 사업자단체의 공정거래법 위반 여부라는 경제규제법적 판단에 관한 것이어서 개인의 인격형성과 무관한 법률판단의 영역에 속하고, 법문상으로도 단순히 위반사실 자체의 공표를 명할 뿐 사죄·사과를 요구하는 의미요소를 가지지 아니함
• 결론: 심판대상조항 중 '법위반사실의 공표' 부분은 위반행위자의 양심의 자유를 침해한다고 볼 수 없음

쟁점 2: 심판대상조항이 일반적 행동의 자유 및 명예권을 침해하여 과잉금지원칙에 위배되는지 여부

(가) 제한되는 기본권

• 일반적 행동자유권: 행복추구를 위하여 내키지 아니하는 일을 하지 아니할 자유(헌법 제10조, 제37조 제1항)
• 명예권: 인격발현 및 사회적 신용유지를 위하여 보호되어야 할 권리(헌법 제10조, 제37조 제1항)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• 법리: 기본권 제한 법률은 입법목적의 정당성, 수단의 적합성, 침해의 최소성, 법익의 균형성을 갖추어야 하며, 수단의 적합성·침해의 최소성은 입법자가 이를 어느 정도 납득시킬 것이 요청됨
• 포섭:
  • (1) 목적의 정당성: 공정거래법 제1조의 공정경쟁 촉진·소비자보호·국민경제 균형발전 목적 및 계속되는 공공의 손해·재발 방지 필요성에 비추어 정당한 공익으로 인정됨
  • (2) 수단의 적합성: 형사재판 개시 전 행정처분만으로 무조건 법위반을 단정하여 피의사실을 공표토록 하는 것은 보호적·경고적·예방적 공표조치의 범위를 넘는 지나치게 광범위한 조치로서 적합한 수단이라 하기 어려움
  • (3) 침해의 최소성: 청구인이 받은 공표명령은 재판에 의한 유죄판결 이전에 법위반사실을 스스로 인정하여 공표하라는 것으로서, 향후 무죄판결이 확정되더라도 정정광고만으로 이미 침해된 권리가 완전히 회복되지 아니하며, '법위반으로 시정명령을 받은 사실의 공표'라는 가벼운 수단으로도 같은 입법목적을 달성할 수 있음에도 이를 택하지 아니함
  • (4) 법익의 균형성: 청구인에 대한 공표명령 이후 무죄판결이 확정될 경우 공표명령 자체가 위법하게 되어 보호할 공익이 전무해지고, 재판 확정 전 단계에서는 무죄의 위험이 상존하여 공익적 효과가 불확정적인 반면 청구인이 입는 기본권 제한의 피해는 확정적이어서 양자 사이에 합리적 비례관계가 성립하지 아니함
• 결론: 심판대상조항 중 '법위반사실의 공표' 부분은 수단의 적합성, 침해의 최소성, 법익균형성을 갖추지 못하여 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 일반적 행동의 자유 및 명예권을 침해함

쟁점 3: 심판대상조항이 무죄추정의 원칙에 위배되는지 여부

• 법리: 무죄추정의 원칙은 공소제기 여부와 관계없이 유죄판결이 확정될 때까지 죄가 없는 자로 다루어져야 하고 그 불이익은 필요최소한에 그쳐야 한다는 원칙으로, 형사사건으로 공소제기되었다는 사실만으로 업무정지명령이나 직위해제처분 등 불이익 처분을 하는 것은 이 원칙에 반함
• 포섭: 청구인은 공정거래위원회의 고발조치와 동시에 법위반사실 공표명령을 받았는데, 이는 공소제기조차 되지 아니하고 고발만 이루어진 수사의 초기단계에서 법원의 유무죄 판단이 가려지기 전에 이루어진 것으로서, 형사절차에서 법위반사실을 부인하고자 하는 청구인의 입장을 모순에 빠뜨려 소송수행을 심리적으로 위축시키고 법원의 예단을 촉발할 소지가 있음
• 결론: 심판대상조항의 법위반사실 공표명령은 관련 행위자를 유죄로 추정하는 불이익한 처분으로서 무죄추정의 원칙에 위배됨

쟁점 4: 심판대상조항이 진술거부권을 침해하는지 여부

• 법리: 진술거부권은 형사절차뿐 아니라 행정절차나 법률에 의한 진술강요에서도 보장되며, 고문 등 폭행에 의한 강요뿐 아니라 법률로써도 진술을 강요당하지 아니함을 의미함
• 포섭: 청구인이 받은 공표명령은 '특정 행위를 함으로써 공정거래법을 위반하였다'는 취지의 진술을 일간지에 게재하여 공표하도록 하는 것으로서, 청구인으로 하여금 형사절차에 들어가기 전에 법위반행위를 스스로 자백하게 하는 결과를 가져옴
• 결론: 심판대상조항의 법위반사실 공표명령은 청구인의 진술거부권을 침해함

쟁점 5: 적법요건 판단

• 법리: 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원은 당해 소송사건이 계속 중일 것, 심판대상 법률조항에 대한 위헌제청신청이 기각되었을 것, 그 기각결정을 통지받은 날로부터 30일 이내에 청구할 것 등이 요구됨(본문에 헌재의 별도 설시는 없음)

• 포섭: 청구인은 서울고등법원 2000누3360 사건 계속 중 심판대상조항에 대한 위헌제청신청(2001아194)을 하였고, 법원이 2001. 5. 17. 이를 기각하여 그 결정문이 2001. 6. 1. 송달되었으며, 청구인은 2001. 6. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구함

• 결론: 재판부는 위 경위에 대하여 별도의 적법요건 판단을 설시하지 아니한 채 본안 판단으로 나아감

• 최종 결론: 독점규제및공정거래에관한법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정된 것) 제27조 중 "법위반사실의 공표" 부분은 헌법에 위반됨(관여 재판관 전원 일치)

참조: 헌법재판소 2002. 1. 31. 선고 2001헌바43 결정