2002두11233 개발부담금부과처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 신의성실의 원칙의 의미와 그 위배를 이유로 권리행사를 부정하기 위한 요건 및 일반 행정법률관계에서 관청의 행위에 신의칙이 적용되는 경우
• 개발부담금 산정에 있어 개시시점 지가의 기초가 되는 개별공시지가의 의미 및 1필의 토지 중 도시계획시설용지 부분을 제외하고 나머지 부분에 개발사업이 시행된 경우 종료시점 지가의 산정방식
• 개발행위 도중 토지가 분할되어 별도의 1필지가 된 경우 부과개시 시점 지가의 산정방식

소송법적 쟁점

• 개발부담금부과처분 취소소송에서 취소의 범위(부과처분 전부 취소와 초과 부분만의 취소 중 무엇을 택하여야 하는지)

2) 사실관계

• 원고(피상고인, 소송대리인 한밭 법무법인 담당변호사 박주봉 외 3인) - 피고(상고인) 대전광역시 대덕구청장(소송대리인 변호사 이웅)
• 원고는 분할 전 대전 대덕구 임야 196,066㎡(이 사건 종전 토지)를 젖소사육장으로 이용하고 있었는데, 1990년경 대전광역시장의 요청에 따라 그 중 일부를 폐기물매립장 부지로 제공하였고, 대전광역시는 그와 관련하여 발생하는 일체의 제세공과금을 부담하기로 약정함
• 피고는 폐기물처리법상 관내 쓰레기 처리시설 설치·운영 책임이 있었으나 스스로 설치하지 못하고 대전광역시가 설치·운영하는 시설을 이용하였고, 대전개발을 통해 관내 쓰레기를 수거하여 위 매립장에 매립하면서도 별도의 사용료를 지급하지 않았음(그 후 새 매립장 조성 시부터는 이용료 납부)
• 원고는 이 사건 종전 토지 중 잡종지 22,500㎡(이 사건 토지)에 자동차 관련 시설·근린생활시설·업무시설 등 건물 3,912.2㎡ 및 주차장(이 사건 시설)의 신축사업을 완료하고 지목변경신청을 하여 공부상 지목이 잡종지로 변경됨
• 피고는 이 사건 시설의 신축사업이 구 개발이익환수에관한법률상 '건축물의 조성으로 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되는 사업'에 해당한다고 보아 원고에게 개발부담금을 부과하는 이 사건 처분을 함
• 피고는 부과개시 시점 지가를 자연녹지지역과 준공업지역이 섞인 이 사건 종전 토지 전체를 가중평균하는 방법으로 산정하고, 부과종료 시점 지가는 종전 토지 중 준공업지역 부분에서 분할되어 나온 이 사건 토지만을 잡종지로 하여 산정함
• 원심(대전고법 2002. 10. 24. 선고 2000누1513 판결)은 ① 이 사건 처분이 신의칙에 반하는 위법한 처분이라고 판단하고, ② 부과개시·종료시점 지가 산정방법이 형평에 어긋나 위법하다고 보아 부과개시 시점 지가도 이 사건 토지 부분에 대응하는 부분만을 기준으로 재산정한 결과 원고가 부담할 개발부담금은 없다고 판단하여 이 사건 처분을 취소함
• 상고이유: 피고는 신의칙에 관한 법리오해, 개발부담금 산정 및 공평의 원칙에 관한 법리오해를 주장

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
민법 제2조 (신의성실)	신의성실의 원칙에 관한 일반 규정
행정절차법 제4조 (신의성실 및 신뢰보호)	행정법률관계에서 신의칙 적용의 근거
구 개발이익환수에관한법률(1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정되기 전의 것) 제8조, 제10조	개발부담금 산정을 위한 개시·종료시점 지가 산정 기준
구 지가공시및토지등의평가에관한법률(2000. 1. 28. 법률 제6237호로 개정되기 전의 것) 제10조의2	개별공시지가(개별 토지의 단위면적당 가격)의 의미
개발이익환수에관한법률 제14조	개발부담금 부과 관련 규정
행정소송법 제19조, 제27조[행정소송재판일반]	취소소송의 대상 및 취소 범위

판례요지

• 신의성실 원칙의 의미 및 행정법률관계에서의 적용 요건
  • 신의성실의 원칙은 법률관계의 당사자는 상대방의 이익을 배려하여 형평에 어긋나거나 신뢰를 저버리는 내용 또는 방법으로 권리를 행사하거나 의무를 이행하여서는 아니된다는 추상적 규범임
  • 신의성실의 원칙에 위배된다는 이유로 그 권리의 행사를 부정하기 위하여는 상대방에게 신의를 주었다거나 객관적으로 보아 상대방이 그러한 신의를 가짐이 정당한 상태에 이르러야 하고, 이와 같은 상대방의 신의에 반하여 권리를 행사하는 것이 정의 관념에 비추어 용인될 수 없는 정도의 상태에 이르러야 함(대법원 2001. 7. 13. 선고 2000다5909 판결 참조)
  • 일반 행정법률관계에서 관청의 행위에 대하여 신의칙이 적용되기 위해서는 합법성의 원칙을 희생하여서라도 처분의 상대방의 신뢰를 보호함이 정의의 관념에 부합하는 것으로 인정되는 특별한 사정이 있을 경우에 한하여 예외적으로 적용됨(대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두1253 판결 참조)
• 개발부담금 산정 시 개별공시지가의 의미 및 종료시점 지가 산정방식
  • 개별토지가격이 결정 공고된 토지에 대해서는 그 결정에 잘못이 있다거나 결정 당시 토지현황이 현저히 변동되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 개별토지가격에 의하여야 하고 그와 다른 토지가격은 인정되지 않음(대법원 1994. 4. 12. 선고 93누6904 판결, 대법원 2000. 11. 18. 선고 97누16787 판결 등 참조)
  • 개발부담금 산정에서 개시시점 지가의 기초가 되는 개별공시지가란 지가공시법 제10조의2 제1항의 '개별 토지의 단위면적당 가격'으로서 1필의 토지 전체에 관한 단위면적당 가격을 의미하므로, 1필의 토지가 여러 용도로 나뉘어 이용되는 경우 주된 용도를 파악하여 토지 전체의 가액을 산정함이 원칙이고, 둘 이상의 용도지역으로 구분지정되거나 일부가 도시계획시설용지로 지정된 예외적인 경우에는 면적별 가중평균 방식에 의할 수 있음
  • 따라서 1필의 토지 중 일부가 도시계획시설용지로 지정되어 개발사업에서 제외되고 나머지 부분만 개발사업이 시행된 경우의 종료시점 지가도 제외 부분과 사업시행 부분을 포함한 토지 전체의 지가를 가중평균의 방법으로 산정하여 그 단위면적당 가격에 사업시행 면적을 곱하여야 하고, 사업시행 부분의 토지가격만을 따로 산출하여 적용하여서는 안 됨(대법원 2000. 2. 8. 선고 97누11577 판결, 대법원 2001. 12. 24. 선고 2000두10564 판결 등 참조)
• 개발행위 도중 토지가 분할된 경우 부과개시시점 지가의 산정방식
  • 개발사업을 시행할 당시에는 1필지의 일부였던 토지가 개발행위 도중 분할되어 개발사업 종료 당시 별도의 1필지가 된 경우, 부과종료 시점 지가를 분할된 이후의 1필지 토지만을 기준으로 산정하였다 하더라도 부과개시 시점 지가는 분할되기 전 1필지 토지 중 개발사업이 시행된 부분의 토지가격만을 따로 산출하여 산정할 수는 없음
  • 분할되기 전 토지 전체(개발사업에서 제외된 부분 포함)의 지가를 기준으로 한 단위면적당 가격에 사업시행 면적을 곱하여 산정하는 것이 타당하고, 자연녹지지역과 준공업지역이 섞인 1필지의 종전 토지와 그 중 분할되어 나온 준공업지역 토지를 비교하여 개발부담금을 산정하였다는 사정만으로 처분이 당연히 공평의 원칙에 반한다고 할 수 없음
• 개발부담금부과처분 취소소송에서 취소의 범위
  • 당사자가 제출한 자료에 의하여 적법하게 부과될 정당한 부과금액을 산출할 수 없는 경우에는 부과처분 전부를 취소할 수밖에 없으나, 그렇지 않은 경우에는 그 정당한 금액을 초과하는 부분만 취소하여야 함(대법원 2000. 6. 9. 선고 99두5542 판결 참조)

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 처분이 신의칙에 반하는지 여부

• 법리: 행정법률관계에서 관청의 행위에 신의칙이 적용되려면 합법성의 원칙을 희생해서라도 처분 상대방의 신뢰를 보호함이 정의관념에 부합한다고 인정되는 특별한 사정이 있어야 함
• 포섭: 이 사건 종전 토지의 매립 당시 피고가 대전광역시의 단순한 하부기관이었다거나 대전광역시의 제세공과금 부담 약정 등 책임·의무를 승계하였다고 볼 자료가 없어 대전광역시의 행위를 피고의 행위와 동일시할 근거가 없고, 이 사건 처분은 쓰레기매립장 조성사업이 아니라 원고가 이 사건 토지에 이 사건 시설을 신축함으로써 발생한 개발이익에 대하여 부과된 것이므로 매립장 조성 과정에서 보인 대전광역시 등의 행위는 처분이 신의칙에 반한다고 볼 근거가 될 수 없으며, 피고가 매립장 사용료를 지급하지 않았다는 사정도 대전광역시·대전개발과 피고 사이에서 해결할 문제에 불과함
• 결론: 이 사건 처분이 신의칙에 반한다고 본 원심 판단은 신의칙에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 끼친 위법으로서, 이를 지적하는 피고의 상고이유는 정당하여 받아들임

쟁점 2: 부과개시·종료시점 지가 산정방법이 형평의 원칙에 반하는지 여부

• 법리: 1필의 토지 중 일부가 개발사업에서 제외된 경우 종료시점 지가는 제외 부분을 포함한 토지 전체의 지가를 가중평균하여 산정하여야 하고, 개발행위 도중 토지가 분할된 경우에도 부과개시 시점 지가는 분할 전 토지 전체(제외 부분 포함)를 기준으로 산정하여야 함
• 포섭: 피고는 부과개시 시점 지가를 자연녹지지역과 준공업지역이 섞인 종전토지 전체를 가중평균하여 산정하고, 부과종료 시점 지가는 종전토지 중 준공업지역에서 분할되어 나온 이 사건 토지만을 잡종지로 산정하였는바, 이는 위 법리에 부합하는 산정방식으로서 자연녹지지역과 준공업지역이 섞인 이 사건 종전 토지와 그 중 분할되어 나온 준공업지역인 이 사건 토지를 비교하였다는 사정만으로는 공평의 원칙에 반한다고 볼 수 없음
• 결론: 부과종료 시점 지가를 이 사건 토지만을 기준으로 산정하는 이상 부과개시 시점 지가도 이 사건 토지 부분에 대응하는 부분만을 기준으로 산정하는 것이 공평하다고 본 원심 판단은 개발부담금 산정 및 공평의 원칙에 관한 법리를 오해한 위법으로서, 이를 지적하는 피고의 상고이유도 정당하여 받아들임

쟁점 3: 개발부담금부과처분 취소소송에서의 취소 범위

• 법리: 당사자가 제출한 자료로 정당한 부과금액을 산출할 수 없으면 부과처분 전부를 취소하여야 하나, 산출할 수 있으면 정당한 금액을 초과하는 부분만 취소하여야 함

• 포섭: 원심은 신의칙 위반 및 지가산정에 관한 법리를 오해하여 개발부담금이 없다고 판단하였을 뿐, 이 사건 토지에 대한 정당한 개발부담금을 산정할 수 있는지에 관하여 더 나아가 심리하지 아니함

• 결론: 환송 후 원심으로서는 이 사건 토지에 대한 정당한 개발부담금을 산정할 수 있을 것인지에 관하여 더 심리한 후 전부취소 또는 초과 부분만의 취소 여부를 판단하여야 함

• 최종 결론: 원심판결 파기, 사건을 대전고등법원에 환송

참조: 대법원 2004. 7. 22. 선고 2002두11233 판결