2003두12837 개발제한구역내행위허가(기간연장)신청불허가처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 개발제한구역 내 개발행위 허가의 법적 성질(재량행위 여부)과 부관 부가의 허용 요건·한계
• 허가에 붙은 기한이 허가된 사업의 성질상 부당하게 짧은 경우 이를 허가조건의 존속기간으로 볼 것인지 여부 및 그 기한이 상당 기간 연장되어 더 이상 부당하게 짧지 않게 된 경우 행정청이 기간연장을 불허가할 수 있는지 여부
• 연장허가처분에 부기된 안내사항이 철회권 유보에 해당하는지 여부
• 허가기간 연장신청 불허가처분이 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 원고 회사는 1978. 12. 6. 건설부장관으로부터 개발제한구역 내 하남시 소재 토지에 레미콘 등 생산시설 설치허가(이 사건 허가)를 받음, 기한은 5년(1983. 12.까지)
• 이 사건 허가는 한강종합개발사업(워커힐 ~ 팔당대교 구간)에 따른 골재채취와 병행하여 그 골재를 원료로 레미콘을 생산하기 위한 것이었음
• 이 사건 허가는 1984년과 1989년 각 5년씩 2차례 연장되었고, 1994. 이후 골재채취량 감소에 따라 1년씩 5차례 연장됨
• 피고(하남시장)는 1999. 1. 4. 최종적으로 허가기간을 1999. 12. 31.까지 연장하면서 "연장허가시한 종료 후에는 공장가동 및 영업을 할 수 없다"는 안내사항을 부기함
• 원고 회사는 한강종합개발사업 관련 골재공급이 끊기자 1999. 4. 26. 소외 우성산업개발과 별도 골재생산·납품계약을 체결하여 그 골재로 레미콘을 생산함
• 원고 회사는 1999. 11. 27. 피고에게 허가기간을 2001. 12.까지 2년간 연장해 줄 것을 신청함
• 피고는 2000. 1. 28. 한강종합개발사업이 완료단계에 이르러 연장사유가 소멸되었고, 원고가 제출한 골재는 건설용 골재채취 요건에 해당하지 않는다는 이유로 신청을 불허가함(이 사건 처분)
• 원심(서울고법 2003. 10. 14. 선고 2002누17899 판결)은 이 사건 처분이 적법하다고 판단함
• 상고이유: ① 부관에 관한 법리오해·심리미진, ② 허가기한의 성질에 관한 법리오해, ③ 철회권 유보에 관한 법리오해, ④ 재량권 범위에 관한 법리오해·채증법칙 위배로 인한 사실오인

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 도시계획법(2000. 1. 28. 전문개정 전) 제21조	개발제한구역 내 개발행위 제한의 근거
구 도시계획법시행령(2000. 7. 1. 전문개정 전) 제20조	개발제한구역 내 행위허가 기준
구 도시계획법시행규칙(2000. 7. 4. 전문개정 전) 제7조, 제8조	개발제한구역 내 행위허가 세부기준
행정소송법 제27조	재량처분의 취소

판례요지

• 개발제한구역 내 개발행위 허가의 법적 성질과 부관의 허용 한계
  • 개발제한구역 내에서는 구역지정의 목적상 개발행위가 원칙적으로 금지되고, 구역지정 목적에 위배되지 않는 경우에 한하여 예외적으로 허가에 의해 허용됨
  • 이러한 예외적 개발행위 허가는 상대방에게 수익적인 것이므로 그 법률적 성질은 재량행위 내지 자유재량행위에 속함
  • 재량행위에는 관계 법령에 명시적 금지규정이 없는 한 행정목적 달성을 위하여 조건·기한·부담 등 부관을 붙일 수 있고, 그 내용이 이행 가능하고 비례·평등의 원칙에 적합하며 처분의 본질적 효력을 저해하지 않는 이상 위법하지 않음(대법원 2003. 3. 28. 선고 2002두11905 판결, 대법원 1997. 3. 14. 선고 96누16698 판결, 대법원 1998. 10. 23. 선고 97누164 판결 등 참조)
  • 따라서 개발제한구역 내 개발행위 허가는 재량행위로서 적법한 부관을 붙일 수 있음
• 허가에 붙은 기한의 성질과 기간연장 불허가 가능 여부
  • 행정처분에 효력기간이 정하여져 있는 경우 그 기간의 경과로 효력이 상실됨이 원칙(대법원 1990. 1. 12. 선고 89누1032 판결, 대법원 1995. 10. 17. 선고 94누14148 전원합의체 판결, 대법원 1999. 6. 25. 선고 99두5153 판결 등 참조)
  • 다만 허가에 붙은 기한이 허가된 사업의 성질상 부당하게 짧은 경우에는 이를 허가 자체의 존속기간이 아니라 허가조건의 존속기간으로 보아 기한 도래시 조건의 개정을 고려한다는 뜻으로 해석할 수 있음(대법원 1962. 2. 22. 선고 4293행상42 판결, 대법원 1995. 11. 10. 선고 94누11866 판결 등 참조)
  • 그러나 당초 기한이 상당 기간 연장되어 연장된 기간을 포함한 존속기간 전체를 기준으로 볼 때 더 이상 부당하게 짧은 경우에 해당하지 않게 된 때에는, 행정청은 허가조건의 개정만을 고려하여야 하는 것은 아니고 재량권의 행사로서 더 이상의 기간연장을 불허가할 수도 있으며, 이로써 허가의 효력은 상실됨
  • 따라서 기한이 충분히 연장되어 더 이상 부당하게 짧지 않게 된 경우 행정청은 재량으로 기간연장을 불허가할 수 있음
• 연장허가시 부기한 안내사항과 철회권 유보 여부
  • 연장허가처분을 하면서 연장기간 종료 후 공장가동·영업이 불가하다는 안내사항을 부기하였더라도 이로써 연장허가처분 자체를 철회할 수 있는 철회권을 유보한 것은 아님
  • 따라서 이 사건 처분이 유보된 철회권의 행사임을 전제로 한 주장은 성립하지 않음
• 재량권 일탈·남용 여부
  • 개발제한구역 내 개발행위 허가에 대한 재량권을 가진 행정청이 허가기간 연장 신청을 불허가하였다고 하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다고 한 사례
  • 따라서 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용이 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 개발제한구역 내 허가의 법적 성질과 부관 부가의 적법성

• 법리: 개발제한구역 내 개발행위 허가는 재량행위이므로 명시적 금지규정이 없는 한 비례·평등원칙에 적합한 부관을 붙일 수 있음
• 포섭: 이 사건 허가에 5년의 기한을 붙인 것은 재량행위에 대한 적법한 부관에 해당하여 위법하다고 볼 수 없음
• 결론: 원심의 같은 결론 판단은 정당, 부관 법리오해·심리미진 주장 배척

쟁점 2: 허가기한의 성질 및 기간연장 불허가 가능 여부

• 법리: 허가된 사업의 성질상 부당하게 짧은 기한은 허가조건의 존속기간으로 보되, 그 후 상당 기간 연장되어 더 이상 부당하게 짧지 않게 되면 행정청은 재량으로 기간연장을 불허가할 수 있음
• 포섭: 이 사건 허가는 한강종합개발사업의 골재채취와 병행할 목적이었고 레미콘 생산공장은 그 업종 성질상 대규모 시설과 장기계속성이 예상되므로 당초 5년 기한은 부당하게 짧은 경우에 해당하여 허가조건의 존속기간으로 보아야 함(원심은 이를 허가 자체의 존속기간으로 보아 법리를 오해함). 다만 한강종합개발사업에 따른 골재채취가 1999. 이후 전혀 이루어지지 않았고, 이 사건 허가기간이 5년씩 2차례·1년씩 5차례 연장되어 합계 22년에 이른 점에 비추어 최종 연장기간이 종료한 1999. 12. 31. 무렵에는 더 이상 부당하게 짧은 경우에 해당하지 않게 되어 기간연장 불허가도 가능함
• 결론: 원심의 법리오해는 있으나 결과에는 영향이 없어 정당, 상고이유 배척

쟁점 3: 철회권 유보 여부

• 법리: 안내사항의 부기만으로는 처분에 철회권 유보의 효력이 발생하지 않음
• 포섭: 피고가 1999. 1. 4. 연장허가시 부기한 "연장기간 종료 후 공장가동·영업 불가" 안내사항은 철회권 유보에 해당하지 않으므로, 이 사건 처분은 유보된 철회권의 행사가 아님
• 결론: 철회에 관한 법리오해 주장은 이유 없음

쟁점 4: 재량권 일탈·남용 여부

• 법리: 재량행위에 대한 사법심사는 재량권 일탈·남용 여부로 판단함
• 포섭: 한강종합개발사업 관련 골재채취물량이 소멸하였고 원고 회사가 인근 공사현장 골재로 레미콘을 생산하고 있는 점, 이 사건 허가가 한강종합개발사업의 골재채취를 전제로 한 점, 연장 경위, 원고 회사의 생산공장 규모·생산능력·매출액·종사 인원 등을 참작하더라도 불허가처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없음
• 결론: 재량권 범위에 관한 법리오해, 채증법칙 위배로 인한 사실오인 주장 배척
• 최종 결론: 상고 기각, 상고비용은 원고 부담

참조: 대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두12837 판결